06 May Σε αναμονή της απόφασης C-62/14
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
PEDRO CRUZ VILLALÓN
της 14ης Ιανουαρίου 2015 (1)
Υπόθεση C 62/14
Peter Gauweiler,
Bruno Bandulet,
Wilhelm Hankel,
Wilhelm Nölling,
Albrecht Schachtschneider,
Joachim Starbatty,
Roman Huber κ.λπ.,
Johann Heinrich von Stein κ.λπ.,
και
Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag
κατά
Deutscher Bundestag
[αίτηση του Bundesverfassungsgericht (Γερμανία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Οικονομική και νομισματική πολιτική — Κύρος της αποφάσεως του Διοικητικού Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας της 6ης Σεπτεμβρίου 2012 — Τεχνικά χαρακτηριστικά σχετικά με τις πράξεις αγοράς κρατικών ομολόγων στη δευτερογενή αγορά [“Outright Monetary Transactions” (OMT)] — Εθνικός έλεγχος συνταγματικότητας των πράξεων της Ένωσης — Πράξεις εκδοθείσες καθ’ υπέρβαση εξουσίας — Συνταγματική ταυτότητα — Καλόπιστη συνεργασία — Παραδεκτό — Φύση πράξεως προσβαλλομένης στο πλαίσιο προδικαστικής διαδικασίας — Επικοινωνιακή πολιτική της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας — Αρμοδιότητες της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας — Σταθερότητα των τιμών — Αποκατάσταση των διαύλων μεταδόσεως της νομισματικής πολιτικής — Άρθρα 119 και 127, παράγραφοι 1 και 2, ΣΛΕΕ — Εξαιρετικές περιστάσεις — Μη συμβατικά μέτρα νομισματικής πολιτικής — Αρχή της αναλογικότητας — Άρθρο 5, παράγραφος 4, ΣΕΕ — Άρθρο 123 ΣΛΕΕ — Απαγόρευση νομισματικής χρηματοδοτήσεως των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ»
Περιεχόμενα
I – Νομικό πλαίσιο
Α – Το νομικό πλαίσιο της Ένωσης
Β – Το εθνικό νομικό πλαίσιο
II – Τα πραγματικά περιστατικά και η διαδικασία ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου
III – Η υποβληθείσα στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως
IV – Προκαταρκτική παρατήρηση: Επί του συστημικού προβλήματος που θέτει η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, υπό το πρίσμα της σχετικής νομολογίας του BVerfG
V – Παραδεκτό
VI – Τα προδικαστικά ερωτήματα
Α – Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα: τα άρθρα 119 ΣΛΕΕ και 127, παράγραφοι 1 και 2, ΣΛΕΕ και τα όρια της νομισματικής πολιτικής της ΕΚΤ
1. Η θέση των μετεχόντων στη διαδικασία
2. Ανάλυση
α) Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
i) Το καθεστώς και η αποστολή της ΕΚΤ
ii) Τα μη συμβατικά μέτρα νομισματικής πολιτικής και η ένταξη του προγράμματος OMT σε αυτά
– Τα μη συμβατικά μέτρα νομισματικής πολιτικής, σύμφωνα με την ΕΚΤ
– Το πρόγραμμα OMT ως μη συμβατικό μέτρο νομισματικής πολιτικής
β) Οι αρμοδιότητες της ΕΚΤ και το πρόγραμμα OMT
i) Το πρόγραμμα OMT και η οικονομική πολιτική της Ένωσης και των κρατών μελών ως όριο στις αρμοδιότητες της ΕΚΤ
– Η οικονομική και η νομισματική πολιτική της Ένωσης
– Το πρόγραμμα OMT υπό το πρίσμα των κριτηρίων προσδιορισμού της οικονομικής και της νομισματικής πολιτικής της Ένωσης
ii) Ο έλεγχος αναλογικότητας του προγράμματος OMT (άρθρο 5, παράγραφος 4, ΣΕΕ)
– Η αιτιολόγηση των δικαιολογητικών περιστάσεων του προγράμματος OMT ως βάση για τον έλεγχο της αναλογικότητας
– Το κριτήριο καταλληλότητας
– Το κριτήριο αναγκαιότητας
– Το κριτήριο της εν στενή εννοία αναλογικότητας
– Ενδιάμεσο συμπέρασμα
γ) Απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα
Β – Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα: η συμβατότητα του προγράμματος OMT προς το άρθρο 123, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ (απαγόρευση χρηματοδοτικής βοήθειας των κρατών της ζώνης του ευρώ)
1. Θέση των παρεμβαινόντων
2. Ανάλυση
α) Η απαγόρευση νομισματικής χρηματοδοτήσεως των κρατών μελών (άρθρο 123, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ) και η αγορά κρατικών ομολόγων από την ΕΚΤ
β) Το πρόγραμμα OMT και η συμβατότητά του με την απαγόρευση του άρθρου 123, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ
i) Παραίτηση από δικαιώματα και καθεστώς ίσης μεταχειρίσεως
ii) Κίνδυνος αθετήσεως πληρωμής
iii) Διακράτηση έως τη λήξη
iv) Χρονικό σημείο της αγοράς
v) Παρότρυνση για αγορά στην πρωτογενή αγορά
3. Απάντηση στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα
VII – Συμπέρασμα
1. Μέσω ανακοινωθέντος Τύπου, εκδοθέντος μετά το πέρας της συσκέψεως του διοικητικού συμβουλίου που πραγματοποιήθηκε στις 5 και 6 Σεπτεμβρίου 2012, η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα γνωστοποίησε την απόφασή της για την εκπόνηση προγράμματος αγοράς κρατικών ομολόγων εκδοθέντων από τα κράτη της ζώνης του ευρώ, με την ονομασία Outright Monetary Transactions (οριστικές νομισματικές συναλλαγές, στο εξής: ΟΜΤ). Στο ανακοινωθέν Τύπου παρουσιάζονταν τα βασικά χαρακτηριστικά του εν λόγω προγράμματος αγοράς ομολόγων. Εκκρεμούσε, ωστόσο, η έκδοση των νομικών πράξεων για τη ρύθμιση του προγράμματος, παραμένει δε εκκρεμής έως σήμερα.
2. Με το προαναφερθέν ανακοινωθέν η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (στο εξής: ΕΚΤ) έκανε γνωστή την πρόθεσή της να αγοράσει κρατικά ομόλογα των κρατών της ζώνης του ευρώ στη δευτερογενή αγορά υπό ορισμένες προϋποθέσεις. Συνοπτικά, η ΕΚΤ εξαρτούσε την εφαρμογή του προγράμματος από την προηγούμενη υπαγωγή του οικείου κράτους ή κρατών σε πρόγραμμα χρηματοδοτικής βοήθειας του Ευρωπαϊκού Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας ή του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας, και εφόσον το εν λόγω πρόγραμμα προέβλεπε τη δυνατότητα πραγματοποιήσεως αγορών στην πρωτογενή αγορά. Επιπλέον, οι συναλλαγές στο πλαίσιο του προγράμματος OMT θα επικεντρώνονταν στο βραχυπρόθεσμο τμήμα της καμπύλης αποδόσεων, χωρίς να θεσπίζονται εκ των προτέρων ποσοτικοί περιορισμοί, ταυτοχρόνως δε συμφωνήθηκε η ΕΚΤ να τυγχάνει ίσης μεταχειρίσεως (pari passu) με τους ιδιώτες πιστωτές ενώ θα αναλάμβανε τη δέσμευση πλήρους αδρανοποιήσεως της κατ’ αυτόν τον τρόπο δημιουργούμενης ρευστότητας.
3. Υιοθετήθηκε έτσι το πρόγραμμα OMT, υπό εξαιρετικών περιστάσεων για τη βιωσιμότητα της ανατεθείσας στην ΕΚΤ νομισματικής πολιτικής και ως απάντηση σε αυτές. Η παγκόσμια οικονομική κρίση που είχε ξεσπάσει το 2008 μετατράπηκε το 2010 σε κρίση δημοσίου χρέους διαφόρων κρατών της ζώνης του ευρώ. Το καλοκαίρι του 2012, ενόψει των αμφιβολιών των επενδυτών ως προς τη βιωσιμότητα του ευρώ, πολλά κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ βρίσκονταν κοντά σε μια δυσβάσταχτη χρηματοοικονομική κατάσταση εξαιτίας των ανεξέλεγκτων αυξήσεων στα ασφάλιστρα κινδύνου που επιβάλλονταν στα κρατικά ομόλογά τους. Η «αναστρεψιμότητα» του ευρώ και η συνακόλουθη επιστροφή στα εθνικά νομίσματα φαίνονταν να μετατρέπονται σε αυτοεκπληρούμενη προφητεία. Σε αυτό ακριβώς το πλαίσιο η ΕΚΤ ανακοίνωσε το πρόγραμμα OMT, το οποίο έγινε γενικώς αντιληπτό ως εξειδίκευση της δοθείσας, μερικές εβδομάδες νωρίτερα, υποσχέσεως του Πρόεδρού της, M. Draghi, να πράξει, εντός των αρμοδιοτήτων του, «ό,τι χρειαζόταν» προκειμένου να αποκατασταθεί η εμπιστοσύνη στο ενιαίο νόμισμα.
4. Για πρώτη φορά στην ιστορία του, το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας (Bundesverfassungsgericht, στο εξής: BVerfG) απευθύνεται, δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, υποβάλλοντας ερωτήματα ως προς τη νομιμότητα του ως άνω προγράμματος OMT. Όπως εν συνεχεία εκτίθεται, τα ερωτήματα που υπέβαλε το BVerfG εγείρουν σημαντικές ερμηνευτικές δυσχέρειες τις οποίες οφείλει να επιλύσει το Δικαστήριο.
5. Ένα πρώτο σημείο που αξίζει προσοχής στην υπόθεση αυτή έγκειται στο γεγονός ότι το BVerfG υποβάλει την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως στο πλαίσιο αυτού που χαρακτηρίζει ως έλεγχο περί υπάρξεως πράξεων της Ένωσης εκδοθεισών «καθ’ υπέρβαση εξουσίας», με συνέπειες για τη «συνταγματική ταυτότητα» της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας. Το BVerfG εκκινεί από την αρχική εκτίμηση ότι η επίμαχη πράξη της ΕΚΤ είναι παράνομη σύμφωνα με το εθνικό συνταγματικό δίκαιο, πλην όμως, προτού συνεχίσει στην εκτίμησή του, παραπέμπει το ζήτημα στο Δικαστήριο προκειμένου αυτό να αποφανθεί σχετικώς υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης.
6. Το Δικαστήριο πρέπει επίσης να εξετάσει ένα ζήτημα παραδεκτού, το οποίο επικεντρώνεται στον δεκτικό προσβολής χαρακτήρα αποφάσεως της οποίας παρουσιάστηκαν απλώς τα βασικά χαρακτηριστικά μέσω ενός ανακοινωθέντος Τύπου. Παρά τη μορφή του απλού ανακοινωθέντος Τύπου το οποίο δυσχερώς θα μπορούσε να θεωρηθεί δεκτικό ελέγχου νομιμότητας, οι περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, στις οποίες συγκαταλέγεται ο ειδικός ρόλος που οι δημόσιες ανακοινώσεις διαδραματίζουν στο πλαίσιο της δραστηριότητας των κεντρικών τραπεζών, θα μπορούσαν να δικαιολογήσουν διαφορετική απάντηση.
7. Όσον αφορά την ουσία της υποθέσεως, το Δικαστήριο βρίσκεται αντιμέτωπο με τις δυσχέρειες που παραδοσιακά συνεπάγονται για το δημόσιο δίκαιο οι καταστάσεις επείγοντος. Ενόψει του ενδεχομένου αποσυνθέσεως της ζώνης του ευρώ, του ζητείται να αποφανθεί ως προς τις εξουσίες της ΕΚΤ, ενός θεσμικού οργάνου το οποίο, εν αντιθέσει προς άλλες κεντρικές τράπεζες, έχει ιδιαιτέρως οριοθετημένη αποστολή. Η ΕΚΤ ισχυρίζεται ότι το πρόγραμμα OMT αποτελεί ενδεδειγμένο μέσο για την αντιμετώπιση εξαιρετικών περιστάσεων, καθώς, παρά τον «μη συμβατικό» χαρακτήρα του και τους κινδύνους που ενέχει, σκοπός του δεν είναι άλλος από τη δημιουργία του αναγκαίου πλαισίου προκειμένου η ΕΚΤ να ανακτήσει τη δυνατότητα αποτελεσματικής χρήσεως των οικείων μέσων νομισματικής πολιτικής. Αντιθέτως, οι προσφεύγοντες στην κύρια δίκη, καθώς επίσης το ίδιο το αιτούν δικαστήριο, εκφράζουν αμφιβολίες ως προς το εάν είναι αυτός ο πραγματικός σκοπός του προγράμματος, καθώς φρονούν ότι ο απώτερος σκοπός του είναι η μετατροπή της ΕΚΤ σε «δανειστή έσχατης ανάγκης» για τα κράτη της ζώνης του ευρώ.
8. Η κατάσταση αυτή οδήγησε το BVerfG να εκφράσει στο Δικαστήριο τις αμφιβολίες του ως προς τη συμβατότητα του προγράμματος OMT με τις Συνθήκες. Πρώτον, ερωτώντας εάν το εν λόγω πρόγραμμα αποτελεί κατά το μάλλον μέτρο οικονομικής πολιτικής, το οποίο ως εκ τούτου βαίνει πέραν της αποστολής της ΕΚΤ, και όχι μέτρο νομισματικής πολιτικής. Δεύτερον, εγείροντας το ζήτημα κατά πόσον το προαναφερθέν μέτρο είναι σύμφωνο προς την απαγόρευση νομισματικής χρηματοδοτήσεως του άρθρου 123, παράγραφος 1, της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
I – Νομικό πλαίσιο
Α – Το νομικό πλαίσιο της Ένωσης
9. Ο τίτλος VIII του τρίτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ, επιγραφόμενος «Οικονομική και νομισματική πολιτική», άρχεται με την ακόλουθη διάταξη:
«Άρθρο 119
1. Για τους σκοπούς του άρθρου 3 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, η δράση των κρατών μελών και της Ένωσης περιλαμβάνει, σύμφωνα με τους όρους που προβλέπουν οι Συνθήκες, τη θέσπιση μιας οικονομικής πολιτικής, που βασίζεται στο στενό συντονισμό των οικονομικών πολιτικών των κρατών μελών, στην εσωτερική αγορά, καθώς και στον καθορισμό κοινών στόχων, και ασκείται σύμφωνα με την αρχή της οικονομίας της ανοιχτής αγοράς με ελεύθερο ανταγωνισμό.
2. Παράλληλα, και σύμφωνα με τους όρους, και τις διαδικασίες που προβλέπουν οι Συνθήκες, η δράση αυτή περιλαμβάνει ένα ενιαίο νόμισμα, το ευρώ, και τον καθορισμό και την άσκηση ενιαίας νομισματικής και συναλλαγματικής πολιτικής, πρωταρχικός στόχος των οποίων είναι η διατήρηση της σταθερότητας των τιμών, και, υπό την επιφύλαξη του στόχου αυτού, η υποστήριξη των γενικών οικονομικών πολιτικών στην Ένωση, σύμφωνα με την αρχή της οικονομίας της ανοιχτής αγοράς με ελεύθερο ανταγωνισμό.
3. Οι δράσεις αυτές των κρατών μελών και της Ένωσης συνεπάγονται την τήρηση των ακόλουθων κατευθυντήριων αρχών: σταθερές τιμές, υγιή δημόσια οικονομικά, υγιείς νομισματικές συνθήκες και σταθερό ισοζύγιο πληρωμών.»
10. Εν συνεχεία, η Συνθήκη ΛΕΕ προβλέπει ρήτρα απαγορεύσεως της νομισματικής χρηματοδοτήσεως των κρατών μελών, με την ακόλουθη διατύπωση:
«Άρθρο 123
1. Απαγορεύονται οι υπεραναλήψεις ή οποιουδήποτε άλλου είδους πιστωτικές διευκολύνσεις από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα ή από τις κεντρικές τράπεζες των κρατών μελών, οι οποίες εφεξής αποκαλούνται “εθνικές κεντρικές τράπεζες”, προς θεσμικά και λοιπά όργανα ή οργανισμούς της Ένωσης, κεντρικές κυβερνήσεις, περιφερειακές, τοπικές ή άλλες δημόσιες αρχές, άλλους οργανισμούς δημοσίου δικαίου ή δημόσιες επιχειρήσεις των κρατών μελών απαγορεύεται επίσης να αγοράζουν απευθείας χρεόγραφα, από τους οργανισμούς ή τους φορείς αυτούς, η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα ή οι εθνικές κεντρικές τράπεζες.
2. Η παράγραφος 1 δεν ισχύει για τα πιστωτικά ιδρύματα που ανήκουν στο δημόσιο, στα οποία οφείλουν να επιφυλάσσουν οι εθνικές κεντρικές τράπεζες και η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα την ίδια μεταχείριση όπως και στα ιδιωτικά πιστωτικά ιδρύματα όσον αφορά τη διάθεση αποθεμάτων από τις κεντρικές τράπεζες.»
11. Οι κύριοι στόχοι και καθήκοντα της ΕΚΤ περιγράφονται στη Συνθήκη ΛΕΕ υπό τους ακόλουθους όρους:
«Άρθρο 127
1. Πρωταρχικός στόχος του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών, εφεξής καλούμενου “ΕΣΚΤ”, είναι η διατήρηση της σταθερότητας των τιμών. Με την επιφύλαξη του στόχου της σταθερότητας των τιμών, το ΕΣΚΤ στηρίζει τις γενικές οικονομικές πολιτικές στην Ένωση, προκειμένου να συμβάλει στην υλοποίηση των στόχων της Ένωσης, που ορίζονται στο άρθρο 3 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Το ΕΣΚΤ ενεργεί σύμφωνα με την αρχή της οικονομίας της ανοιχτής αγοράς με ελεύθερο ανταγωνισμό, που ευνοεί την αποτελεσματική κατανομή των πόρων, και σύμφωνα με τις αρχές που εξαγγέλλονται στο άρθρο 119.
2. Τα βασικά καθήκοντα του ΕΣΚΤ είναι:
– να χαράζει και να εφαρμόζει τη νομισματική πολιτική της Ένωσης,
– να διενεργεί πράξεις συναλλάγματος σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 219,
– να κατέχει και να διαχειρίζεται τα επίσημα συναλλαγματικά διαθέσιμα των κρατών μελών,
– να προωθεί την ομαλή λειτουργία των συστημάτων πληρωμών.
[…]»
12. Η ανεξαρτησία της ΕΚΤ προβλέπεται και κατοχυρώνεται στο άρθρο 130 της Συνθήκης ΛΕΕ με τους ακόλουθους όρους:
«Κατά την άσκηση των εξουσιών και την εκτέλεση των καθηκόντων και υποχρεώσεων που τους ανατίθενται από τις Συνθήκες και το καταστατικό του ΕΣΚΤ και της ΕΚΤ, ούτε η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, ούτε οι εθνικές κεντρικές τράπεζες, ούτε κανένα μέλος των οργάνων λήψης αποφάσεων των ιδρυμάτων αυτών, δεν ζητάει ούτε δέχεται υποδείξεις από τα θεσμικά ή λοιπά όργανα ή οργανισμούς, από την κυβέρνηση κράτους μέλους ή από άλλο οργανισμό. Τα θεσμικά και λοιπά όργανα ή οργανισμοί της Ένωσης, καθώς και οι κυβερνήσεις των κρατών μελών, αναλαμβάνουν την υποχρέωση να τηρούν την αρχή αυτή και να μην επιδιώκουν να επηρεάζουν τα μέλη των οργάνων λήψης αποφάσεων της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας ή των εθνικών κεντρικών τραπεζών, κατά την άσκηση των καθηκόντων τους.»
13. Το πρωτόκολλο αριθ. 4 για το καταστατικό του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών και της ΕΚΤ απαριθμεί τα μέσα νομισματικής πολιτικής που διαθέτει η ΕΚΤ, εκ των οποίων ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει, για τους σκοπούς της υπό κρίση υποθέσεως, το ακόλουθο:
«Άρθρο 18
Πράξεις ανοικτής αγοράς και πιστωτικές εργασίες
18.1. Για την επίτευξη των στόχων του ΕΣΚΤ και την εκτέλεση των καθηκόντων του, η ΕΚΤ και οι εθνικές κεντρικές τράπεζες μπορούν:
– να συναλλάσσονται στις χρηματαγορές, αγοράζοντας και πωλώντας είτε με οριστικές πράξεις (άμεσης και προθεσμιακής εκτελέσεως) είτε με σύμφωνο επαναγοράς, είτε δανείζοντας και δανειζόμενες απαιτήσεις και διαπραγματεύσιμους τίτλους, εκφρασμένους σε ευρώ ή άλλα νομίσματα, καθώς και πολύτιμα μέταλλα,
– να διενεργούν πιστοδοτικές και πιστοληπτικές πράξεις με πιστωτικά ιδρύματα και άλλους φορείς της αγοράς, με επαρκή ασφάλεια προκειμένου για δάνεια.
18.2. Η ΕΚΤ καθορίζει τις γενικές αρχές για πράξεις ανοικτής αγοράς και πιστωτικές εργασίες που διενεργούνται από την ίδια ή τις εθνικές κεντρικές τράπεζες, περιλαμβανομένης της ανακοινώσεως των όρων υπό τους οποίους δέχονται να μετάσχουν σε συναλλαγές αυτού του είδους.»
14. Το 1993, πριν τη σύσταση της ΕΚΤ και κατά την εξέλιξη της διαδικασίας μεταβάσεως προς την Οικονομική και Νομισματική Ένωση, το Συμβούλιο εξέδωσε τον κανονισμό (ΕΚ) 3603/93, της 13ης Δεκεμβρίου 1993, για τον προσδιορισμό των εννοιών που είναι αναγκαίες για την εφαρμογή των απαγορεύσεων που αναφέρονται στο άρθρο 104 και στο άρθρο 104 Β, παράγραφος 1, της [Σ]υνθήκης [άρθρο 123 ΣΛΕΕ] (ΕΕ L 332, σ. 1). Για τους σκοπούς της παρούσας διαδικασίας, χρήζουν επισημάνσεως οι ακόλουθες αιτιολογικές σκέψεις και άρθρα του εν λόγω κανονισμού:
«[…]
εκτιμώντας ότι τα κράτη μέλη θα πρέπει να λάβουν τα προσήκοντα μέτρα ώστε οι απαγορεύσεις που προβλέπονται στο άρθρο 104 της συνθήκης να εφαρμόζονται πραγματικώς και πλήρως- ότι, ιδίως, οι αγορές που πραγματοποιούνται στη δευτερογενή αγορά δεν θα πρέπει να χρησιμοποιούνται για την παράκαμψη του στόχου που επιδιώκεται με το άρθρο αυτό»
«Άρθρο 1
1. Για τους σκοπούς του άρθρου 104 της [Σ]υνθήκης, νοούνται ως:
α) “υπεραναλήψεις”: κάθε διάθεση χρηματικών πόρων υπέρ του δημόσιου τομέα, η οποία λαμβάνει τη μορφή ή ενδέχεται να λάβει τη μορφή χρεωστικού υπολοίπου στον σχετικό λογαριασμό
β) “άλλου είδους πιστωτικές διευκολύνσεις”:
i) κάθε απαίτηση έναντι του δημοσίου που θα υφίσταται την 1η Ιανουαρίου 1994, εξαιρουμένων των απαιτήσεων με προθεσμία λήξης που αποκτήθηκαν πριν από την ημερομηνία αυτή,
ii) κάθε χρηματοδότηση υποχρεώσεων του δημόσιου τομέα έναντι τρίτων,
iii) με την επιφύλαξη του άρθρου 104 παράγραφος 2 της [Σ]υνθήκης, κάθε πράξη με το δημόσιο τομέα που λαμβάνει ή ενδέχεται να λάβει τη μορφή απαίτησης έναντι αυτού.
[…]»
Β – Το εθνικό νομικό πλαίσιο
15. Για τους σκοπούς της παρούσας διαδικασίας, είναι σκόπιμο να επισημανθούν τα ακόλουθα άρθρα του Θεμελιώδους Νόμου της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας:
«Άρθρο 1
(1) Η ανθρώπινη αξιοπρέπεια είναι απαραβίαστη. Κάθε δημόσια αρχή οφείλει να τη σέβεται και να την προστατεύει.
(2) Ο γερμανικός λαός αναγνωρίζει, για τον λόγο αυτόν, τα απαράβατα και αναφαίρετα ανθρώπινα δικαιώματα ως θεμέλιο κάθε κοινωνίας ανθρώπων, της ειρήνης και της δικαιοσύνης στον κόσμο.
(3) Τα ακόλουθα θεμελιώδη δικαιώματα δεσμεύουν τη δικαστική, εκτελεστική και δικαστική εξουσία ως δικαιώματα με άμεσο αποτέλεσμα.
[…]
Άρθρο 20
(1) Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας είναι δημοκρατικό και κοινωνικό ομοσπονδιακό κράτος.
(2) Όλες οι εξουσίες του κράτους πηγάζουν από τον λαό. Ασκούνται από τον λαό με εκλογές και δημοψηφίσματα και με ειδικά όργανα της νομοθετικής, της εκτελεστικής και της δικαστικής εξουσίας.
(3) Η νομοθετική εξουσία δεσμεύεται από τη συνταγματική τάξη, η εκτελεστική και η δικαστική εξουσία από τον νόμο και το δίκαιο.
[…]
Άρθρο 23
(1) Για την οικοδόμηση μιας ενωμένης Ευρώπης, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας συμπράττει για την ανάπτυξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης η οποία διέπεται από δημοκρατικές, δικαιοκρατικές, κοινωνικές, ομοσπονδιακές αρχές καθώς και από την αρχή της επικουρικότητας και διασφαλίζει την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων κατά τρόπο ουσιαστικά παρεμφερή προς αυτόν του Θεμελιώδους Νόμου. Για τον σκοπό αυτόν, η Ομοσπονδία μπορεί να εκχωρήσει κυριαρχικά δικαιώματα με νόμο που υπόκειται στην έγκριση της Γερμανικής Ομοσπονδιακής Βουλής. Για τη δημιουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς και για τροποποιήσεις των ιδρυτικών συνθηκών της και παρεμφερών ρυθμίσεων μέσω των οποίων ο παρών Θεμελιώδης Νόμος τροποποιείται ή συμπληρώνεται ως προς το περιεχόμενό του ή παρέχεται η δυνατότητα τέτοιων τροποποιήσεων ή συμπληρώσεων, ισχύει το άρθρο 79, παράγραφοι 2 και 3.
[…]
Άρθρο 79
[…]
(3) Δεν επιτρέπεται αναθεώρηση του παρόντος Θεμελιώδους Νόμου η οποία θίγει τη διάρθρωση της Ομοσπονδίας σε ομόσπονδα κράτη, τη θεμελιώδη αρχή της συμπράξεως των ομόσπονδων κρατών στο πλαίσιο της νομοθεσίας ή τις θεμελιώδεις αρχές που διατυπώνονται στα άρθρα 1 και 20.
[…]
Άρθρο 88
Η Ομοσπονδία ιδρύει νομισματική και εκδοτική τράπεζα ως Ομοσπονδιακή Τράπεζα. Τα καθήκοντα και οι εξουσίες της μπορούν να μεταφερθούν, στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα η οποία είναι ανεξάρτητη και υποχρεούται να προωθεί τον πρωταρχικό σκοπό της διασφαλίσεως της σταθερότητας των τιμών.»
16. Σύμφωνα με τη νομολογία που έχει αναπτύξει το Bundesverfassungsgericht, το δικαιοδοτικό αυτό όργανο ελέγχει τη συνταγματικότητα των πράξεων των θεσμικών και λοιπών οργάνων της Ένωσης όταν πρόκειται για πράξεις που έχουν εκδοθεί κατά προφανή υπέρβαση αρμοδιοτήτων ή όταν προσβάλλουν τη «συνταγματική ταυτότητα», όπως προκύπτει από τη «ρήτρα περί μη αναθεωρήσεως» του άρθρου 79, παράγραφος 3, του Θεμελιώδους Νόμου της Βόννης.
17. Όσον αφορά τον έλεγχο πράξεων που έχουν εκδοθεί κατά προφανή υπέρβαση αρμοδιοτήτων, ο οποίος χαρακτηρίζεται ως «έλεγχος υπερβάσεως εξουσίας», το BVerfG έχει σημειώσει, με απόφαση της 6ης Ιουλίου 2010, ότι ο έλεγχος αυτός μπορεί να γίνεται μόνον κατά τρόπο σύμφωνο προς το ευρωπαϊκό δίκαιο. Επίσης, το BVerfG έχει επισημάνει ότι ο έλεγχος αυτός συνεπάγεται την αναγνώριση του δεσμευτικού χαρακτήρα των αποφάσεων του Δικαστηρίου όσον αφορά την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης.
18. Κατά το BVerfG, ο έλεγχος περί υπάρξεως πράξεως της Ένωσης εκδοθείσας καθ’ υπέρβαση εξουσίας πραγματοποιείται μόνον όταν είναι προφανές ότι οι πράξεις των θεσμικών και λοιπών οργάνων της Ένωσης έχουν εκδοθεί εκτός του πλαισίου αρμοδιοτήτων που τους έχουν ανατεθεί, υπό την προϋπόθεση ότι πρόκειται για παραβιάσεις «αρκούντως κατάφωρες» υπό το πρίσμα της αρχής της δοτής αρμοδιότητας και της αρχής της νομιμότητας που χαρακτηρίζει το κράτος δικαίου (2).
II – Τα πραγματικά περιστατικά και η διαδικασία ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου
19. Το διάστημα από τις αρχές του 2010 έως τις αρχές του 2012 οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων της ΕΕ και της ζώνης του ευρώ έλαβαν πολυάριθμα μέτρα για την αντιμετώπιση των σοβαρών συνεπειών της οικονομικής κρίσεως που μάστιζε την παγκόσμια οικονομία. Στον βαθμό που η οικονομική κρίση μετατρεπόταν σε κρίση δημοσίου χρέους σε διάφορα κράτη μέλη, συμφωνήθηκε, μεταξύ άλλων πρωτοβουλιών, η δημιουργία του μόνιμου Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας, αντικείμενο του οποίου είναι η διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας στη ζώνη του ευρώ με την παροχή χρηματοδοτικής βοήθειας σε όσα κράτη μετέχουν στον Μηχανισμό.
20. Παρά τις προσπάθειες της Ένωσης και των κρατών μελών, τα ασφάλιστρα κινδύνου που επιβάλλονταν στα κρατικά ομόλογα διαφόρων κρατών της ζώνης του ευρώ αυξήθηκαν σημαντικά κατά τη διάρκεια του καλοκαιριού του 2012. Ενώπιον των αμφιβολιών των επενδυτών ως προς τη βιωσιμότητα της νομισματικής Ένωσης, οι αντιπρόσωποι της Ένωσης και των κρατών της ζώνης του ευρώ τόνισαν επανειλημμένως τον μη αναστρέψιμο χαρακτήρα του ενιαίου νομίσματος. Σ’ αυτό το πλαίσιο εντάσσονται οι δηλώσεις του Προέδρου της ΕΚΤ, οι οποίες κατόπιν επανελήφθησαν κατά κόρον, ότι θα πράξει, εντός των αρμοδιοτήτων του, ό,τι είναι απαραίτητο για τη διαφύλαξη του ευρώ (3).
21. Μερικές εβδομάδες αργότερα, και σύμφωνα με τα διαλαμβανόμενα στα πρακτικά της 340ής συνεδριάσεώς του της 5ης και 6ης Σεπτεμβρίου 2012, το Διοικητικό Συμβούλιο της ΕΚΤ ενέκρινε τις βασικές πτυχές του προγράμματος οριστικών νομισματικών συναλλαγών στην δευτερογενή αγορά κρατικών ομολόγων, επισήμως καλούμενο «Outright Monetary Transactions». Όπως προκύπτει από τις γραπτές παρατηρήσεις που η ΕΚΤ υπέβαλε στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας, κατά τη συνεδρίαση εκείνη εγκρίθηκε επίσης σχέδιο αποφάσεως σχετικά με τις οριστικές νομισματικές συναλλαγές και την κατάργηση της αποφάσεως BCE/2010/5, καθώς επίσης σχέδιο κατευθυντηρίων γραμμών σχετικά με τη διενέργεια οριστικών νομισματικών συναλλαγών. Αμφότερα τα σχέδια υπέστησαν μεταγενέστερες τροποποιήσεις κατά τις συνεδριάσεις του Διοικητικού Συμβουλίου της 4ης Οκτωβρίου και της 7ης και 8ης Νοεμβρίου 2012.
22. Στις 6 Σεπτεμβρίου 2012 ο Πρόεδρος της ΕΚΤ ανακοίνωσε κατά τη διάρκεια συνεντεύξεως Τύπου, κατόπιν της συνεδριάσεως του Διοικητικού Συμβουλίου, τις βασικές πτυχές του προγράμματος OMT, οι οποίες περιλαμβάνονταν επίσης στο ανακοινωθέν Τύπου το οποίο αναρτήθηκε την ίδια ημέρα στη διαδικτυακή σελίδα της ΕΚΤ στην αγγλική γλώσσα. Στο ανακοινωθέν αυτό παρουσιάζονταν τα τεχνικά χαρακτηριστικά του προγράμματος OMT ως ακολούθως:
«Όπως ανακοινώθηκε στις 2 Αυγούστου 2012, το Διοικητικό Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) έλαβε σήμερα αποφάσεις σε σχέση με ορισμένα τεχνικά χαρακτηριστικά των προθεσμιακών συναλλαγών του Ευρωσυστήματος στη δευτερογενή αγορά κρατικών ομολόγων για τη διασφάλιση της ορθής μεταδόσεως της νομισματικής πολιτικής και τον ενιαίο χαρακτήρα της εν λόγω πολιτικής. Οι συναλλαγές αυτές, οι οποίες καλούνται Οριστικές Νομισματικές Συναλλαγές (OMT, ακρωνύμιο στα αγγλικά), πραγματοποιούνται σύμφωνα με το ακόλουθο πλαίσιο:
Αιρεσιμότητα
Αναγκαία προϋπόθεση για τις Οριστικές Νομισματικές Συναλλαγές είναι η τήρηση αυστηρών και αποτελεσματικών όρων οι οποίοι προβλέπονται σε ένα κατάλληλο πρόγραμμα του Ευρωπαϊκού Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας ή του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ΕΔΧΣ/ΕΜΣ). Το προγράμματα αυτά μπορούν να έχουν τη μορφή ενός ολοκληρωμένου προγράμματος μακροοικονομικής προσαρμογής ή ενός προληπτικού προγράμματος (πιστωτικό όριο με ενισχυμένους όρους), εφόσον προβλέπεται η δυνατότητα πραγματοποιήσεως από την ΕΔΧΣ ή τον ΕΜΣ αγορών στην πρωτογενή αγορά. Απαιτείται, επίσης, η συμμετοχή του ΔΝΤ τόσο κατά τον σχεδιασμό των συγκεκριμένων όρων που αφορούν τη χώρα όσο και κατά την παρακολούθηση του προγράμματος.
Το Διοικητικό Συμβούλιο εξετάζει τη δυνατότητα διενέργειας Οριστικών Νομισματικών Συναλλαγών στον βαθμό που είναι αιτιολογημένες από απόψεως νομισματικής πολιτικής, εφόσον τηρούνται πλήρως οι όροι του προγράμματος, και τις τερματίζει μόλις επιτευχθούν οι στόχοι του ή σε περίπτωση μη συμμορφώσεως με το πρόγραμμα μακροοικονομικής προσαρμογής ή το προληπτικό πρόγραμμα.
Μετά από εξαντλητική εξέταση, το Διοικητικό Συμβούλιο λαμβάνει, κατά διακριτική ευχέρεια και σύμφωνα με την αποστολή του για άσκηση νομισματικής πολιτικής, απόφαση όσον αφορά την έναρξη, τη συνέχιση και τον τερματισμό των Οριστικών Νομισματικών Συναλλαγών.
Κάλυψη
Οι Οριστικές Νομισματικές Συναλλαγές λαμβάνονται υπόψη για μελλοντικές περιπτώσεις προγραμμάτων μακροοικονομικής προσαρμογής της ΕΔΧΣ ή του ΕΜΣ, κατά τα προαναφερθέντα. Μπορούν επίσης να ληφθούν υπόψη ως προς τα κράτη μέλη τα οποία επί του παρόντος αιτούνται την υπαγωγή τους σε πρόγραμμα μακροοικονομικής προσαρμογής όταν αυτά ανακτήσουν την πρόσβασή τους στις αγορές ομολόγων.
Οι συναλλαγές θα επικεντρωθούν στο βραχυπρόθεσμο τμήμα της καμπύλης αποδόσεων, και, συγκεκριμένα, σε κρατικά ομόλογα με διάρκεια από ένα έως τρία έτη.
Δεν θεσπίζονται εκ των προτέρων ποσοτικοί περιορισμοί όσον αφορά τον όγκο των Οριστικών Νομισματικών Συναλλαγών.
Μεταχείριση των πιστωτών
Το Ευρωσύστημα προτίθεται να διασαφηνίσει με νομική πράξη σχετικά με τις Οριστικές Νομισματικές Συναλλαγές ότι δέχεται την ίδια μεταχείριση (pari passu) με τους ιδιώτες πιστωτές ή με άλλους πιστωτές, όσον αφορά τα ομόλογα που έχουν εκδοθεί από χώρες της ζώνης του ευρώ και έχουν αποκτηθεί από το Ευρωσύστημα με τις Οριστικές Νομισματικές Συναλλαγές, σύμφωνα τους όρους των ομολόγων αυτών.
Αδρανοποίηση
Η ρευστότητα που δημιουργείται μέσω των Οριστικών Νομισματικών Συναλλαγών αδρανοποιείται πλήρως.
Διαφάνεια
Σε εβδομαδιαία βάση δημοσιεύεται το προκύπτον έως τούδε συνολικό ποσό των Οριστικών Νομισματικών Συναλλαγών καθώς επίσης η αντίστοιχη τιμή αγοράς. Σε μηνιαία βάση δημοσιεύεται η μέση διάρκεια και οι λεπτομέρειες ανά χώρα.
Πρόγραμμα για τις αγορές κινητών αξιών
Μετά την έκδοση της σημερινής αποφάσεως σε σχέση με τις Οριστικές Νομισματικές Συναλλαγές, το πρόγραμμα για τις αγορές κινητών αξιών (Securities Markets Programme — SMP) θεωρείται περατωθέν. Η χορηγηθείσα μέσω SMP ρευστότητα θα συνεχίσει να απορροφάται όπως κατά το παρελθόν, ενώ οι κινητές αξίες που υπάρχουν στο χαρτοφυλάκιο του SMP θα διατηρηθούν έως τη λήξη τους.»
23. Ατομικώς προσφεύγοντες Γερμανοί πολίτες άσκησαν ενώπιον του BVerfG προσφυγή για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων τους, προβάλλοντας ως λόγο την παράλειψη της Γερμανικής Ομοσπονδιακής Κυβερνήσεως να ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως ενώπιον του Δικαστηρίου κατά της ανακοινώσεως της 6ης Σεπτεμβρίου 2012 σχετικά με το πρόγραμμα OMT.
24. Επιπλέον, η Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (στο εξής: Die Linke), πολιτικός σχηματισμός με κοινοβουλευτική εκπροσώπηση στη Γερμανική Ομοσπονδιακή Βουλή, άσκησε ενώπιον του BVerfG αίτηση κινήσεως της διαδικασίας διευθετήσεως διαφορών μεταξύ συνταγματικά προβλεπόμενων οργάνων της πολιτείας [Organstreitverfahren] προκειμένου η Γερμανική Ομοσπονδιακή Βουλή να προωθήσει την κατάργηση του προγράμματος OMT που ανακοινώθηκε από την ΕΚΤ στις 6 Σεπτεμβρίου 2012.
III – Η υποβληθείσα στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως
25. Στις 10 Φεβρουαρίου 2014, πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου αίτηση του BVerfG προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, υποβληθείσα στο πλαίσιο των διαδικασιών που κίνησαν οι προαναφερθέντες ατομικώς προσφεύγοντες καθώς και η κοινοβουλευτική ομάδα Die Linke.
26. Το αιτούν δικαστήριο υπέβαλε τα ακόλουθα ερωτήματα:
«1. α) Αντιβαίνει η απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας της 6ης Σεπτεμβρίου 2012, περί των τεχνικών χαρακτηριστικών σχετικά με τις πράξεις αγοράς κρατικών ομολόγων στη δευτερογενή αγορά [Technical features of Outright Monetary Transactions], προς τα άρθρα 119 και 127, παράγραφοι 1 και 2, της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς και προς τα άρθρα 17 έως 24 του πρωτοκόλλου περί του καταστατικού του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, εκ του λόγου ότι βαίνει πέραν της ρυθμιζόμενης στις ανωτέρω διατάξεις αποστολής της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας σχετικά με τη νομισματική πολιτική και ότι εισπηδά στη δικαιοδοσία των κρατών μελών;
Υπάρχει υπέρβαση της αποστολής της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας μεταξύ άλλων λόγω του ότι η απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας της 6ης Σεπτεμβρίου 2012
i) συναρτάται με προγράμματα παροχής βοήθειας του Ευρωπαϊκού Ταμείου Χρηματοοικονομικής Σταθερότητας ή του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας που συνιστούν άσκηση οικονομικής πολιτικής (αιρεσιμότητα);
ii) προβλέπει την αγορά κρατικών ομολόγων μόνον συγκεκριμένων κρατών μελών (επιλεκτικότητα);
iii) προβλέπει την αγορά κρατικών ομολόγων των χωρών που εφαρμόζουν το πρόγραμμα επιπροσθέτως των προγραμμάτων παροχής βοήθειας του Ευρωπαϊκού Ταμείου Χρηματοοικονομικής Σταθερότητας ή του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (παραλληλία);
iv) θα μπορούσε να παρακάμψει τους περιορισμούς και τους όρους των προγραμμάτων παροχής βοήθειας του Ευρωπαϊκού Ταμείου Χρηματοοικονομικής Σταθερότητας ή του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (καταστρατήγηση);
β) Αντιβαίνει η απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας της 6ης Σεπτεμβρίου 2012, περί Technical features of Outright Monetary Transactions, προς την κατοχυρούμενη στο άρθρο 123 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης απαγόρευση της νομισματικής χρηματοδοτήσεως των κρατικών προϋπολογισμών;
Αντιβαίνει προς το άρθρο 123 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης μεταξύ άλλων το γεγονός ότι η απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας της 6ης Σεπτεμβρίου 2012
i) δεν προβλέπει κανένα ποσοτικό περιορισμό στην αγορά κρατικών ομολόγων (ποσότητα);
ii) δεν προβλέπει την παρέλευση χρονικού διαστήματος μεταξύ της εκδόσεως κρατικών ομολόγων στην πρωτογενή αγορά και της αγοράς τους από το Ευρωπαϊκό Σύστημα Κεντρικών Τραπεζών στη δευτερογενή αγορά (διαμόρφωση των τιμών στην αγορά);
iii) επιτρέπει τη διακράτηση του συνόλου των αγορασθέντων κρατικών ομολόγων μέχρι της λήξεώς τους (παρέμβαση στη λειτουργία της αγοράς);
iv) δεν περιλαμβάνει συγκεκριμένες απαιτήσεις ως προς τη φερεγγυότητα των κρατικών ομολόγων που πρόκειται να αγορασθούν (κίνδυνος αθετήσεως);
v) προβλέπει την ίδια μεταχείριση του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών με αυτή των ιδιωτών και λοιπών κατόχων κρατικών ομολόγων (περικοπή χρέους);
2. Επικουρικώς, για την περίπτωση που το Δικαστήριο αποφανθεί ότι η απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας της 6ης Σεπτεμβρίου 2012, περί Technical features of Outright Monetary Transactions, ως πράξη οργάνου της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως βάσε
