04 Sep ΤΟ ΜΝΗΜΟΝΙΟ ΣΤΟ ΣΤΡΑΣΒΟΥΡΓΟ
ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΗΣ
ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΩΝ ΤΟΥ ΑΝΘΡΩΠΟΥ
ΠΡΩΤΟ ΤΜΗΜΑ
ΑΠΟΦΑΣΗ
Προσφυγές αριθ. 57665/12 και 57657/12
κατά Ελλάδας και ΑΔΕΔΥ κατά Ελλάδας
Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (πρώτο
τμήμα), συνεδριάζοντας στις 7 Μαΐου 2013 σε τμήμα αποτελούμενο από
τους:
Isabelle Berro-Lefevre, πρόεδρο,
Mirjana Lazarova Trajkovska,
Julia Laffranque,
Λινό-Αλέξανδρο Σισιλιάνο,
Erik Mose,
Ksenija Turkovic,
Dmitry Dedov, δικαστές,
και τον Andre Wampach, αναπληρωτή γραμματέα τμήματος.
Λαμβάνοντας υπόψη τις προαναφερόμενες προσφυγές που
κατατέθηκαν ενώπιον του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του
Ανθρώπου στις 31 Αυγούστου 2012,
Αφού διασκέφθηκε, εκδίδει την ακόλουθη απόφαση:
ΩΣ ΠΡΟΣ ΤΑ ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΑ ΠΕΡΙΣΤΑΤΙΚΑ
1. Η πρώτη προσφεύγουσα, κυρία ??.. , είναι Ελληνίδα
υπήκοος η οποία έχει γεννηθεί το ? και κατοικεί στην Αθήνα.
Εκπροσωπείται ενώπιον του Δικαστηρίου από τους Ι. Αδαμόπουλο, Β.
Χειρδάρη και Α. Αργυρό, δικηγόρους Αθηνών. Η δεύτερη προσφεύγουσα
είναι η Ανώτατη Διοίκηση Ενώσεων Δημοσίων Υπαλλήλων (ΑΔΕΔΥ).
Εκπροσωπείται ενώπιον του Δικαστηρίου από τους Μ.-Μ. Τσίπρα και Μ.
Μηλιαράκη, δικηγόρους Αθηνών.
Α. Οι περιστάσεις της υπόθεσης
2. Τα πραγματικά περιστατικά της υπόθεσης, όπως αυτά εξετέθησαν
από τις προσφεύγουσες, μπορούν να συνοψισθούν ως εξής:
3. Η πρώτη προσφεύγουσα είναι δικηγόρος του δικηγορικού
συλλόγου Αθηνών και, από τις 2 Μαρτίου 2001, μέλος του επιστημονικού
προσωπικού του Συνηγόρου του Πολίτη. Την ημερομηνία αυτή
προσελήφθη με σύμβαση ιδιωτικού δικαίου, για αρχική διάρκεια πέντε ετών
και κατόπιν για αόριστη διάρκεια, με την αμοιβή της να διέπεται από τους
νόμους αριθ. 2477/1997 και 3205/2003 περί «μισθολογικών ρυθμίσεων
λειτουργών και υπαλλήλων του Δημοσίου». Στις 10 Απριλίου 2012,
αποσπάστηκε στην κεντρική υπηρεσία του Τεχνικού Επιμελητηρίου
Ελλάδος, το οποίο είναι νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου.
4. Η δεύτερη προσφεύγουσα είναι συνδικαλιστική οργάνωση η
οποία εκπροσωπεί πολυάριθμα συνδικάτα υπαλλήλων (μονίμων ή
απασχολούμενων με σύμβαση ιδιωτικού δικαίου) του Δημοσίου, νομικών
προσώπων δημοσίου δικαίου και οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης.
Κύριος σκοπός της είναι η προστασία των οικονομικών, κοινωνικών και
επαγγελματικών συμφερόντων των υπαλλήλων, συμπεριλαμβανομένων των
συνταξιοδοτικών ζητημάτων.
5. Στις 15 Μαρτίου 2010, δημοσιεύθηκε στην Εφημερίδα της
Κυβερνήσεως ο νόμος αριθ. 3833/2010 με τίτλο «Προστασία της εθνικής
οικονομίας – Επείγοντα μέτρα για την αντιμετώπιση της δημοσιονομικής
κρίσης» (πιο κάτω παράγραφοι 14 και επ.). Ο νόμος αυτός μείωνε κατά
ποσοστό 12 έως 30% τις αποδοχές και τα επιδόματα εκείνων που
εργάζονται στο δημόσιο τομέα – όποια κι αν είναι η φύση της σχέσης
εργασίας-, ανεξαρτήτως οποιασδήποτε άλλης γενικής ή ειδικής διάταξης,
συλλογικής σύμβασης, διαιτητικής απόφασης ή ατομικής συμφωνίας ή
σύμβασης (άρθρο 1). Όριζε ένα νέο ανώτατο όριο για τις αποδοχές και
αμοιβές όλων όσων εργάζονται στο δημόσιο τομέα (άρθρο 2) και θέσπιζε
την κυβερνητική εισοδηματική πολιτική για το έτος 2010. Οι
προαναφερόμενες μειώσεις θα εφαρμόζονταν αναδρομικά από 1η
Ιανουαρίου και 1η Μαρτίου 2010.
6. Στις 3 Μαΐου 2010, ο υπουργός Οικονομίας και ο Κυβερνήτης της
Τράπεζας της Ελλάδος, ως εκπρόσωποι της Ελληνικής Δημοκρατίας,
αφενός, και ο επίτροπος οικονομικών και νομισματικών υποθέσεων της
Ευρωπαϊκής Ένωσης, αφετέρου, υπέγραψαν ένα κείμενο με τίτλο
«μνημόνιο συνεννόησης» («το μνημόνιο»). Το κείμενο αυτό εξέθετε τα
μέτρα ενός τριετούς προγράμματος που κατάρτισαν οι ελληνικές αρχές
κατόπιν διαβούλευσης με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, την Ευρωπαϊκή
Κεντρική Τράπεζα και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο. Διατύπωνε μεταξύ
άλλων ότι «η εισοδηματική πολιτική και η πολιτική κοινωνικής προστασίας
πρέπει να στηρίξουν την προσπάθεια για δημοσιονομική προσαρμογή και
επανάκτηση της ανταγωνιστικότητας. Η προσαρμογή των εισοδημάτων σε
βιώσιμα επίπεδα είναι αναγκαία για τη στήριξη της δημοσιονομικής
διόρθωσης και της μείωσης του πληθωρισμού σε επίπεδα κάτω από τον
μέσο όρο της Ευρωζώνης, καθώς και για τη βελτίωση της
ανταγωνιστικότητας κόστους και τιμών σε μόνιμη βάση». Το ίδιο κείμενο
υπογράμμιζε πιο κάτω:
«Η κυβέρνηση δεσμεύεται σε δίκαιη κατανομή του κόστους
προσαρμογής. Η δέσμευση για την προστασία των πιο ευάλωτων
από τις συνέπειες της οικονομικής ύφεσης λαμβάνεται υπόψη στο
σχεδιασμό των πολιτικών προσαρμογής. Στην εξυγίανση των
δημοσιονομικών, μεγαλύτερη θα είναι η συνεισφορά από όσους δεν
έχουν κατά παράδοση συμβάλλει με το μερίδιο που τους αναλογεί
στη φορολογική επιβάρυνση. Όσον αφορά τη μείωση σε μισθούς και
συντάξεις στο δημόσιο, οι χαμηλόμισθοι έχουν προστατευτεί.
Μειώσεις στις συντάξεις: η απάλειψη της 13ης και της 14ης σύνταξης
αντισταθμίζεται για όσους λαμβάνουν λιγότερο από ? 2500 μηνιαίως
με την υιοθέτηση ενός νέου ενιαίου επιδόματος ? 800 ετησίως. Η
μείωση βαραίνει περισσότερο όσους λαμβάνουν υψηλότερες
συντάξεις. Μειώσεις στους μισθούς: η πληρωμή του 13ου και 14ου
μισθού θα απαλειφθεί για όλους τους εργαζομένους. Για την
προστασία των χαμηλότερων εισοδηματικών στρωμάτων, για όσους
λαμβάνουν λιγότερο από ? 3000 μηνιαίως θα υιοθετηθεί ένα ενιαίο
επίδομα ? 1000 ετησίως ανά εργαζόμενο το οποίο θα
χρηματοδοτηθεί μέσω μείωσης επιδομάτων για τους
υψηλόμισθους.»
7. Στις 6 Μαΐου 2010, δημοσιεύθηκε ο νόμος αριθ. 3845/2010 με
τίτλο «Μέτρα για την εφαρμογή του μηχανισμού στήριξης της ελληνικής
οικονομίας από τα κράτη-μέλη της Ζώνης του ευρώ και το Διεθνές
Νομισματικό Ταμείο», ο οποίος ουσιαστικά επικύρωνε το μνημόνιο
συνεννόησης όσον αφορούσε τις σχέσεις μεταξύ της Ελλάδας και των
κρατών-μελών της Ζώνης του ευρώ. Το άρθρο 3 αυτού του νόμου μείωνε
κατά 8% επιπλέον τις αποδοχές όσων εργάζονταν στο δημόσιο τομέα. Το
άρθρο 4 αύξανε τον συντελεστή του ΦΠΑ και των ειδικών φόρων
κατανάλωσης.
8. Στις 8 και 10 Μαΐου 2010, ο υπουργός Οικονομίας υπέγραψε δύο
συμφωνίες με τίτλο «Σύμβαση Δανειακής Διευκόλυνσης μεταξύ ορισμένων
κρατών-μελών της Ευρωζώνης και της KfW (ως Δανειστών) και της
Ελληνικής Δημοκρατίας (ως Δανειολήπτη) και της Τράπεζας της Ελλάδος
(ως αντιπροσώπου του Δανειολήπτη)» και «Διακανονισμός
Χρηματοδότησης Αμέσου Ετοιμότητας».
9. Κατ? εφαρμογή των νόμων 3833/2010 και 3845/2010, η πρώτη
προσφεύγουσα, η οποία λάμβανε μεικτές μηνιαίες αποδοχές ύψους 3.339
ευρώ (καθαρό ποσό: 2.435,83 ευρώ), είδε το ειδικό επίδομά της να
μειώνεται κατά 20% από την 1η Ιανουαρίου 2010, και το επίδομα Πάσχα να
μειώνεται κατά 30% – με το τελευταίο να καταργείται εν συνεχεία εντελώς,
μαζί με το επίδομα Χριστουγέννων και αδείας. Ειδικότερα, ο μεικτός μισθός
της αποτελείτο από βασικό μισθό ύψους 2.311 ευρώ, οικογενειακό επίδομα
ύψους 53 ευρώ, επίδομα τριτοβάθμιων σπουδών ύψους 45 ευρώ και ειδικό
επίδομα ύψους 752,93 ευρώ. Το τελευταίο επίδομα είχε ορισθεί την 1η
Ιανουαρίου 2009 σε 930 ευρώ, αλλά μειώθηκε την 1η Ιανουαρίου 2010 κατά
12% και κατόπιν, την 1η Ιουνίου 2010, κατά 8% επιπλέον. Με την έναρξη
ισχύος του νόμου 3845/2010, τα επιδόματα Χριστουγέννων, Πάσχα και
αδείας της προσφεύγουσας καταργήθηκαν, διότι οι συνολικές αποδοχές της
υπερέβαιναν τα 3.000 ευρώ μηνιαίως (πιο κάτω παράγραφος 16).
10. Ο νόμος 3847/2010 μείωσε το ύψος των τελευταίων αυτών
επιδομάτων για τους συνταξιούχους του δημοσίου τομέα. Τα κατήργησε για
όσους ήταν κάτω των 60 ετών.
11. Στις 26 Ιουλίου 2010, μαζί με άλλα άτομα, οι προσφεύγουσες
κατέθεσαν ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας: η πρώτη, αίτηση
ακύρωσης του δελτίου πληρωμής της και η δεύτερη, αίτηση ακύρωσης κατά
των συνεπειών που οι προαναφερόμενοι νόμοι επέφεραν σε βάρος της
οικονομικής κατάστασης των μελών της. Οι συντάκτες των αιτήσεων
υποστήριζαν ότι οι προαναφερόμενοι νόμοι ήταν αντίθετοι προς το
Σύνταγμα καθώς και προς διάφορα διεθνή κείμενα, μεταξύ των οποίων το
άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου αριθ.1.
12. Στις 20 Φεβρουαρίου 2012, η ολομέλεια του Συμβουλίου της
Επικρατείας απέρριψε τις αιτήσεις (απόφαση αριθ. 668/2012,
καθαρογράφηκε στις 2 Μαρτίου 2012). Αποφάνθηκε ως εξής ως προς τον
λόγο που σχετιζόταν με παραβίαση του άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου
αριθ.1:
«(?) με τους νόμους 3833 και 3845/2010 ελήφθησαν διάφορα
μέτρα, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται και η περικοπή
αποδοχών των εργαζομένων στο Δημόσιο (?) και συνταξιοδοτικών
παροχών αφ? ενός μεν για την άμεση αντιμετώπιση της
διαπιστωθείσης από το νομοθέτη οξείας δημοσιονομικής κρίσεως, η
οποία, κατ? αυτόν, είχε καταστήσει αδύνατη την εξυπηρέτηση των
δανειακών αναγκών της χώρας μέσω των διεθνών αγορών και
πιθανό το ενδεχόμενο χρεοκοπίας της, και αφ? ετέρου για την
εξυγίανση των δημοσίων οικονομικών με τη μείωση του
δημοσιονομικού ελλείμματος (?). Ειδικώς δε η λήψη των μέτρων
του ν. 3845/2010, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται και η
περαιτέρω περικοπή αποδοχών και συνταξιοδοτικών παροχών (?)
κρίθηκε αναγκαία από τον νομοθέτη εν όψει του ότι, κατά την
εκτίμησή του, τα προγενεστέρως θεσπισθέντα με τις διατάξεις του ν.
3833/2010 μέτρα απεδείχθησαν ανεπαρκή για την αντιμετώπιση της
δυσμενούς οικονομικής καταστάσεως της χώρας, με συνέπεια να
καταστεί αναγκαία η προσφυγή στον αποφασισθέντα από τα λοιπά,
πλην της Ελλάδας, κράτη μέλη της Ευρωζώνης ευρωπαϊκό
μηχανισμό στήριξης της ελληνικής οικονομίας (?).
Η θεσπισθείσα με τους νόμους 3833/2010 και 3845/2010 περικοπή
αποδοχών και επιδομάτων εργαζομένων στο Δημόσιο και τον
ευρύτερο δημόσιο τομέα και συνταξιοδοτικών παροχών αποτελεί
τμήμα ενός ευρύτερου προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής
και προωθήσεως διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων της ελληνικής
οικονομίας, το οποίο, συνολικώς εφαρμοζόμενο, αποσκοπεί τόσο
στην αντιμετώπιση της κατά την εκτίμηση του νομοθέτη άμεσης
ανάγκης καλύψεως οικονομικών αναγκών της χώρας όσο και στη
βελτίωση της μελλοντικής δημοσιονομικής και οικονομικής της
καταστάσεως, δηλαδή στην εξυπηρέτηση σκοπών, που συνιστούν
κατ? αρχήν σοβαρούς λόγους δημοσίου συμφέροντος και αποτελούν,
ταυτοχρόνως, και σκοπούς κοινού ενδιαφέροντος των κρατών μελών
της Ευρωζώνης, εν όψει της καθιερουμένης από τη νομοθεσία της
Ευρωπαϊκής Ενώσεως υποχρεώσεως δημοσιονομικής πειθαρχίας και
διασφαλίσεως της σταθερότητας της ζώνης του ευρώ στο σύνολό
της. Τα μέτρα δε αυτά, λόγω της φύσεώς τους, συμβάλλουν αμέσως
στην περιστολή των δημοσίων δαπανών.
(?) τα μέτρα αυτά δεν παρίστανται, κατ? αρχήν, απρόσφορα, και
μάλιστα προδήλως, για την επίτευξη των επιδιωκομένων με αυτά
σκοπών, ούτε μπορεί να θεωρηθούν ότι δεν ήταν αναγκαία,
λαμβανομένου, άλλωστε, υπόψη ότι η εκτίμηση του νομοθέτη ως
προς τα ληπτέα μέτρα για την αντιμετώπιση της υπ? αυτού
διαπιστωθείσης κρίσιμης δημοσιονομικής καταστάσεως υπόκειται
σε οριακό μόνον δικαστικό έλεγχο. Συνεπώς, αβασίμως προβάλλεται
με την κρινόμενη αίτηση ότι οι λόγοι, κατ? επίκληση των οποίων
επιχειρείται η περικοπή των αποδοχών και των επιδομάτων (?) δεν
αρκούν για τη δικαιολόγηση, από της απόψεως αυτής, της
αναγκαιότητας λήψεως των επιμάχων μέτρων και ότι με τα μέτρα
αυτά επιδιώκεται αποκλειστικώς η εξυπηρέτηση των ταμειακών
συμφερόντων του Δημοσίου. (?)
Η περικοπή των αποδοχών των ανωτέρω εργαζομένων και των
συνταξιοδοτικών παροχών αποβλέπει στον περιορισμό των δαπανών
της γενικής κυβερνήσεως, ο οποίος θα συμβάλει στη μείωση του
δημοσιονομικού ελλείμματος της χώρας. Στις δαπάνες δε της
γενικής κυβερνήσεως περιλαμβάνονται και οι δαπάνες των
οργανισμών κοινωνικής ασφαλίσεως, ανεξαρτήτως του ότι οι
οργανισμοί αυτοί αποτελούν αυτοτελή, σε σχέση με το νομικό
πρόσωπο του κράτους, νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με
οικονομική αυτοτέλεια. Εν όψει δε του ότι η περικοπή των
αποδοχών των εργαζομένων στο Δημόσιο και τον ευρύτερο δημόσιο
τομέα αποβλέπει, κατά τα προεκτεθέντα, κυρίως στον ανωτέρω
σκοπό, δεν ασκεί καμία επιρροή ως προς την προσφορότητα του
μέτρου αυτού ή την ανάγκη λήψεώς του το αν η περικοπή των
ανωτέρω αποδοχών μπορεί πράγματι να ασκήσει περαιτέρω
επίδραση, όπως εκτιμά ο νομοθέτης, και στη διαμόρφωση των
αποδοχών των εργαζομένων στον ιδιωτικό τομέα, η οποία θα
οδηγήσει σε μείωση του κόστους παραγωγής των εγχωρίων
προϊόντων και διόρθωση της τιμής των προϊόντων και υπηρεσιών
και, κατά συνέπεια, σε χαμηλότερο πληθωρισμό, αύξηση της
ανταγωνιστικότητας της ελληνικής οικονομίας, ενδυνάμωση της
απασχόλησης και, τελικώς, σε αύξηση του Ακαθαρίστου Εθνικού
Προϊόντος.
Περαιτέρω, οι προβαλλόμενοι με την κρινόμενη αίτηση ισχυρισμοί
περί παραβάσεως της αρχής της αναλογικότητας είναι απορριπτέοι.
Ειδικότερα, αβασίμως προβάλλεται ότι ο νομοθέτης παρέλειψε να
εξετάσει προ της λήψεως των συγκεκριμένων μέτρων, το
ενδεχόμενο υιοθετήσεως εναλλακτικών λύσεων, ηπιότερων (?). Η
δημοσιονομική εξυγίανση δεν στηρίζεται μόνον στην μείωση των
δαπανών μισθοδοσίας των εργαζομένων στο Δημόσιο και τον
ευρύτερο δημόσιο τομέα και των δαπανών των
κοινωνικοασφαλιστικών οργανισμών, αλλά στη λήψη και άλλων
μέτρων, οικονομικών, δημοσιονομικών και διαρθρωτικών, η
συνολική και συντονισμένη εφαρμογή των οποίων εκτιμάται από το
νομοθέτη ότι θα συμβάλει στην έξοδο της Χώρας από την κρίση και
στη βελτίωση των δημοσιονομικών της μεγεθών, κατά τρόπο
δυνάμενο να διατηρηθεί και στο μέλλον, δηλαδή μετά την πάροδο
της τριετίας, στην οποία, κατ? αρχήν αποβλέπει το περιλαμβανόμενο
στο Μνημόνιο πρόγραμμα.
Ορισμένα από τα μέτρα αυτά θεσπίζονται με διατάξεις των ίδιων
νόμων 3833 και 3845/2010 (αύξηση κρατικών εσόδων μέσω της
αυξήσεως των συντελεστών του φόρου προστιθέμενης αξίας και
ειδικών φόρων κατανάλωσης και της επιβολής εκτάκτων εισφορών),
ενώ με άλλους νόμους θεσπίσθηκαν μέτρα για την αποκατάσταση
της φορολογικής δικαιοσύνης και την αντιμετώπιση της
φοροδιαφυγής, για τη μεταρρύθμιση του συστήματος κοινωνικής
ασφάλισης και του συστήματος συνταξιοδοτήσεως των υπαλλήλων
του Δημοσίου, για την αναθεώρηση των διαδικασιών
παρακολούθησης και ελέγχου της εξελίξεως των δημοσίων
οικονομικών (?.), για την απελευθέρωση ορισμένων κλειστών
επαγγελμάτων και για την εξυγίανση δημοσίων επιχειρήσεων, για
την αναδιάρθρωση και την ανάπτυξη του ομίλου ΟΣΕ (?).
Εξ άλλου, απορριπτέος τυγχάνει και ο προβαλλόμενος με την
κρινόμενη αίτηση ισχυρισμός ότι, κατά παράβαση της αρχής της
αναλογικότητας, δεν προσδόθηκε προσωρινός χαρακτήρας στα
επίμαχα μέτρα. (?) Με το σύνολο των μέτρων που έχει λάβει ο
νομοθέτης, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται και τα επίμαχα,
επιδιώκεται, όπως έχει ήδη εκτεθεί, όχι μόνον η αντιμετώπιση της,
κατά την εκτίμηση του νομοθέτη, οξείας δημοσιονομικής κρίσεως,
αλλά και η εξυγίανση των δημοσίων οικονομικών, κατά τρόπο που
θα διατηρηθεί και στο μέλλον.
Περαιτέρω, με τα επίμαχα μέτρα (?) εξασφαλίζεται ισορροπία
ανάμεσα στις απαιτήσεις του συντρέχοντος εν προκειμένω γενικού
συμφέροντος και την ανάγκη προστασίας των περιουσιακών
δικαιωμάτων των εργαζομένων και συνταξιούχων, εν όψει και του
συγκεκριμένου ύψους των επερχομένων περικοπών, καθώς και του
γεγονότος ότι προβλέπεται η καταβολή επιδομάτων εορτών και
αδείας, έστω και σε μειωμένα εν σχέσει με το προϊσχύον δίκαιο
ποσά, σε εργαζομένους και συνταξιούχους, των οποίων,
αντιστοίχως, οι αποδοχές ή η σύνταξη δεν υπερβαίνει το ποσό των
3.000 ή των 2.500 ευρώ (?). Εν όψει των ανωτέρω, οι επίμαχες
ρυθμίσεις δεν αντίκεινται στο άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου
Πρωτοκόλλου, ούτε στην κατοχυρωμένη από το άρθρο 25 παρ. 1 εδ.
δ΄ του Συντάγματος αρχή της αναλογικότητας (?). Περαιτέρω, με
τα ανωτέρω δεδομένα δεν συντρέχει περίπτωση παραβιάσεως της
αρχής της προστατευομένης εμπιστοσύνης, εφ? όσον δεν
κατοχυρώνεται από καμία συνταγματική ή άλλη διάταξη δικαίωμα
ορισμένου ύψους αποδοχών ή συντάξεων και δεν αποκλείεται κατ?
αρχήν η διαφοροποίηση αυτών αναλόγως με τις συντρέχουσες
εκάστοτε συνθήκες. Εξ άλλου, το γεγονός ότι ο νομοθέτης θέσπισε
ως υποχρεωτική τη μείωση των επιδομάτων για όλους τους
εργαζομένους και των συνταξιοδοτικών παροχών για όλους τους
συνταξιούχους χωρίς να προβλέψει ευχέρεια της Διοικήσεως να
κρίνει (?) υπό τον έλεγχο στη συνέχεια των δικαστηρίων, αν θα
εφαρμόσει ή όχι την θεσπισθείσα από το νομοθέτη ως γενικό μέτρο
μείωση σε κάθε ατομική περίπτωση χωριστά δεν αντίκειται σε
κάποια συνταγματική ή άλλη διάταξη. Τούτο δε προεχόντως εν όψει
του σκοπού που επιδιώκεται με τα επίμαχα μέτρα, της
αντιμετωπίσεως δηλαδή επείγουσας δημοσιονομικής ανάγκης (πρβλ.
απόφαση Ε.Δ.Δ.Α. James και λοιποί κατά Ηνωμένου Βασιλείου, της
21.2.1986, Νο 8793/79, σκέψη 68). Επίσης, εν όψει του σκοπού, που
επιδιώκεται με τα επίμαχα μέτρα, και της φύσεως των μέτρων
αυτών, συνισταμένων, κατά τα προεκτεθέντα, σε περιορισμό και όχι
στέρηση περιουσιακών δικαιωμάτων, δεν απαιτείτο η πρόβλεψη από
το νομοθέτη για τον περιορισμό αυτό αποζημιώσεως (πρβλ.,
άλλωστε, αποφάσεις Ε.Δ.Δ.Α. : τέως Βασιλέας της Ελλάδας και
λοιποί κατά Ελλάδας, της 23.11.2000, Νο 25701/94, σκέψη 89, Ιερές
Μονές κατά Ελλάδας, της 9.12.1994, σκέψη 71, James και λοιποί
κατά Ηνωμένου Βασιλείου, της 21.2.1986, σκέψη 54). (?)
Περαιτέρω, ο λόγος ακυρώσεως περί παραβιάσεως του
προστατεύοντος την ανθρώπινη αξία άρθρου 2 του Συντάγματος
(?) είναι απορριπτέος εν πάση περιπτώσει ως αβάσιμος, διότι η
συνταγματική αυτή διάταξη, όπως, κατά τα προεκτεθέντα, και το
άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου, δεν κατοχυρώνει
δικαίωμα ορισμένου ύψους αποδοχών ή συντάξεως, εκτός αν
συντρέχει περίπτωση διακινδυνεύσεως της αξιοπρεπούς διαβιώσεως.
Οι αιτούντες, όμως, δεν προβάλλουν με συγκεκριμένους
ισχυρισμούς ότι οι επίμαχες περικοπές αποδοχών και
συνταξιοδοτικών παροχών, εν όψει του ύψους τους, συνεπάγονται
τέτοια διακινδύνευση είτε για τα μέλη των αιτούντων νομικών
προσώπων είτε για τα συγκεκριμένα αιτούντα φυσικά πρόσωπα
(πρβλ. Ε.Δ.Δ.Α. Budina κατά Ρωσίας, της 18.6.2009, Νο
45603/2003, Larioshina κατά Ρωσίας, της 23.4.2002, Νο 56869/00,
Florin Huc κατά Ρουμανίας και Γερμανίας, της 1.12.2009, Νο
7269/05).
(?)».
13. Στις 28 Φεβρουαρίου 2012, μία νέα διοικητική απόφαση, η
οποία ελήφθη δυνάμει του νόμου 4024/2011 (περί συνταξιοδοτικών
ρυθμίσεων, ενιαίου μισθολογίου, βαθμολογίου, εργασιακής εφεδρείας και
άλλων διατάξεων εφαρμογής του μεσοπρόθεσμου πλαισίου δημοσιονομικής
στρατηγικής 2012-2015), μείωσε τον μισθό της προσφεύγουσας κατά 700
ευρώ επιπλέον, με τον καθαρό μηνιαίο μισθό της να ανέρχεται σε 1.885,79
ευρώ.
Β. Το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο και η πρακτική
14. Το άρθρο 1 του νόμου 3833/2010 με τίτλο «Προστασία της
εθνικής οικονομίας – Επείγοντα μέτρα για την αντιμετώπιση της
δημοσιονομικής κρίσης» αφορούσε τη μείωση των αποδοχών στο δημόσιο
τομέα. Στην παράγραφο 2 προέβλεπε τη μείωση κατά 12% των πάσης
φύσεως επιδομάτων, αποζημιώσεων και αμοιβών των υπαλλήλων του
Δημοσίου, των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, των οργανισμών
τοπικής αυτοδιοίκησης, των ενόπλων δυνάμεων, της αστυνομίας, του
πυροσβεστικού και λιμενικού σώματος. Τα επιδόματα Χριστουγέννων,
Πάσχα και αδείας μειώθηκαν κατά 30%.
15. Το άρθρο 2 του ίδιου νόμου προέβλεπε ότι τα προαναφερόμενα
επιδόματα, αποζημιώσεις και αμοιβές δεν μπορούσαν να υπερβαίνουν
εκείνα των γενικών γραμματέων υπουργείων.
16. Το άρθρο 3 του νόμου (εισοδηματική πολιτική έτους 2010)
προέβλεπε ότι από την έναρξη ισχύος του νόμου και έως τις 31 Δεκεμβρίου
2012, απαγορευόταν η συνομολόγηση ή χορήγηση, για οποιονδήποτε λόγο,
οποιωνδήποτε αυξήσεων στις αποδοχές των προαναφερόμενων υπαλλήλων.
Εξαιρούνταν από αυτή την απαγόρευση οι προβλεπόμενες από νόμο,
κανονιστική πράξη, συλλογική σύμβαση εργασίας, διαιτητική απόφαση ή
κανονισμό εργασίας αυξήσεις που προέκυπταν από αλλαγές στην
οικογενειακή κατάσταση και τη μισθολογική ή ιεραρχική εξέλιξη.
17. Η αιτιολογική έκθεση αυτού του νόμου διευκρίνιζε μεταξύ
άλλων τα εξής:
«Το σχέδιο νόμου που κατατίθεται στη Βουλή των Ελλήνων για να
ψηφισθεί με τη διαδικασία του κατεπείγοντος αποτελεί τη
συντονισμένη δράση της Κυβέρνησης για την αντιμετώπιση των
πρωτόγνωρων δυσμενών οικονομικών συνθηκών και της
μεγαλύτερης δημοσιονομικής κρίσης των τελευταίων δεκαετιών, η
οποία έχει κλονίσει την αξιοπιστία της Χώρας, έχει προκαλέσει
μεγάλες δυσκολίες στην προσπάθεια κάλυψης των δανειακών
αναγκών της και απειλούν σοβαρά την Εθνική Οικονομία.
Η δεινή θέση των δημοσίων οικονομικών, λόγω του δημόσιου
ελλείμματος και του δημόσιου χρέους που έφθασαν στα υψηλότερα
επίπεδα στην ιστορία των δημοσίων οικονομικών της χώρας, σε
συνδυασμό με τη χρηματοπιστωτική κρίση που περιόρισε τη
ρευστότητα στις διεθνείς αγορές, αλλά και το έλλειμμα αξιοπιστίας
που εκθέτει τη Χώρα μας σε κερδοσκοπικές επιθέσεις, καθιστούν
αναγκαία τη λήψη άμεσων δημοσιονομικών μέτρων για την
εξοικονόμηση πόρων, με μείωση των δημόσιων δαπανών και
αύξηση των φορολογικών εσόδων.
(?)
Είναι ιστορική ευθύνη και εθνικό χρέος η αντιμετώπιση της κρίσης
και η έξοδος από αυτή, ώστε η Χώρα να τεθεί σε τροχιά ανάπτυξης
και ευημερίας.
Τα μέτρα που προτείνονται επιβάλλεται να ληφθούν από το
Σύνταγμα της Χώρας. Το κράτος δικαιούται και, υπό τις παρούσες
δυσμενείς συνθήκες, επιβάλλεται να αξιώσει από όλους τους πολίτες
την εκπλήρωση του χρέους τους για κοινωνική και εθνική
αλληλεγγύη (άρθρο 25 παρ. 4). Υποχρεούται να λάβει μέτρα για την
εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και την προστασία του γενικού
συμφέροντος (?.). Η πραγματικότητα της δημοσιονομικής
κατάστασης της Χώρας την οποία κλήθηκε να αντιμετωπίσει η
Κυβέρνηση μετά τις εκλογές της 4ης Οκτωβρίου 2009 έχει σε αδρές
γραμμές ως εξής:
α) το δημοσιονομικό έλλειμμα ανέρχεται σε ύψος 12,7% του ΑΕΠ
(30 δισ. ευρώ),
β) το χρέος της κεντρικής κυβέρνησης υπερβαίνει το 120% του
ΑΕΠ (περίπου 300 δισ. ευρώ), ενώ το χρέος της γενικής κυβέρνησης
υπερβαίνει το 113% του ΑΕΠ (άνω των 270 δισ. ευρώ),
γ) οι ετήσιες δαπάνες για τόκους από 9-9,5 δισ. ευρώ που ήταν από
το 2000 μέχρι το 2008 ξεπερνούν πλέον τα 12 δισ. ευρώ,
δ) οι πρωτογενείς δαπάνες του τακτικού προϋπολογισμού
αυξήθηκαν κατά τα τρία τελευταία χρόνια της προηγούμενης
κυβέρνησης κατά 50% (20 δισ. ευρώ).
Η δεινή αυτή δημοσιονομική κατάσταση πρέπει να αντιμετωπιστεί
άμεσα, με σημαντικές τομές και πρωτοβουλίες και με τήρηση των
αρχών της ισότητας, της αναλογικότητας και της κοινωνικής
δικαιοσύνης. Κάθε πολίτης καλείται να συμμετέχει στην εθνική
αυτή προσπάθεια και ανάλογα με την ικανότητά του να συνεισφέρει
στα δημόσια βάρη.
Με το Πρόγραμμα Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΠΣΑ), το οποίο
εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 16ης Φεβρουαρίου
2010, η Χώρα μας δεσμεύτηκε απέναντι στους πολίτες της και τους
ευρωπαίους εταίρους της να επιτύχει τη δημοσιονομική εξυγίανση
με συγκεκριμένους στόχους και σε συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα.
Οι ρυθμίσεις που προτείνονται με το σχέδιο νόμου υλοποιούν μέρος
του σχεδιασμού που περιλαμβάνεται στο ΠΣΑ και ενισχύουν τη
δυνατότητα πραγματοποίησής του.
(?)
Οι εγχώριοι παράγοντες κινδύνου, η πιθανότητα μιας μεγαλύτερης
ύφεσης της ελληνικής οικονομίας, αλλά και τα συνεχώς υψηλά
επιτόκια και οι πρόσθετοι κίνδυνοι δανεισμού του Ελληνικού
Δημοσίου, θέτουν σε κίνδυνο την υλοποίηση των στόχων αυτών και
καθιστούν επιτακτική την ανάγκη να εκτελεσθεί απαρέγκλιτα το
κυβερνητικό πρόγραμμα δημοσιονομικής προσαρμογής και το
πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων για την ενίσχυση και ανάπτυξη της
ελληνικής οικονομίας, με τη λήψη πρόσθετων, αναγκαίων μέτρων.
(?)».
18. Το άρθρο 3 του νόμου 3845/2010 με τίτλο «Μέτρα για την
εφαρμογή του μηχανισμού στήριξης της ελληνικής οικονομίας από τα
κράτη-μέλη της Ζώνης του ευρώ και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο»
προέβλεπε επιπλέον μείωση κατά 8% των επιδομάτων, αποζημιώσεων και
μισθών των δημοσίων υπαλλήλων. Τα επιδόματα Χριστουγέννων, Πάσχα
και αδείας ορίζονταν στο εξής σε 500, 250 και 250 ευρώ αντίστοιχα.
Επιπλέον, τα επιδόματα αυτά καταβάλλονταν μόνο εφόσον οι μηνιαίες
αποδοχές του δημοσίου υπαλλήλου δεν υπερέβαιναν τα 3.000 ευρώ.
19. Το άρθρο μόνο του νόμου 3847/2010 «Επανακαθορισμός των
επιδομάτων εορτών Χριστουγέννων και Πάσχα και του επιδόματος αδείας
για τους συνταξιούχους του Δημοσίου», προέβλεπε ότι τα επιδόματα αυτά
χορηγούνταν εφόσον ο δικαιούχος είχε υπερβεί το 60ό έτος της ηλικίας του
και το συνολικό ποσό της μηνιαίας σύνταξης δεν υπερέβαινε τα 2.500 ευρώ.
Τα επιδόματα αυτά ορίστηκαν στο εξής σε 400 ευρώ για το επίδομα
Χριστουγέννων, 200 ευρώ για εκείνο του Πάσχα και 200 ευρώ για το
επίδομα αδείας. Αν το ποσό της μηνιαίας σύνταξης υπερέβαινε τα 2.500
ευρώ, τα επιδόματα αυτά μειώνονταν κατά τρόπο ώστε το συνολικό ληφθέν
ποσό να είναι ύψους 2.500 ευρώ.
ΑΙΤΙΑΣΕΙΣ
20. Επικαλούμενες το άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου αριθ.1, οι
προσφεύγουσες παραπονούνται για τη μείωση των μισθών και συντάξεων
που επέφεραν οι νόμοι 3833/2010, 3845/2010 και 3847/2010. Η δεύτερη
προσφεύγουσα επικαλείται επιπλέον παραβιάσεις των άρθρων 6 § 1, 8, 13,
14 και 17 της Σύμβασης.
ΩΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΝΟΜΙΚΟ ΜΕΡΟΣ
21. Οι προσφεύγουσες παραπονούνται για παραβίαση του άρθρου 1
του Πρωτοκόλλου αριθ.1 το οποίο έχει ως εξής:
«Έκαστο φυσικό ή νομικό πρόσωπο έχει δικαίωμα στον σεβασμό
της περιουσίας του. Κανείς δεν μπορεί να στερηθεί της ιδιοκτησίας
του παρά μόνον για λόγους δημόσιας ωφέλειας και σύμφωνα με
τους όρους που προβλέπονται από τον νόμο και τις γενικές αρχές
του διεθνούς δικαίου.
Οι προηγούμενες διατάξεις δεν θίγουν το δικαίωμα των Κρατών να
θεσπίζουν τους νόμους που κρίνουν απαραίτητους για να ρυθμίσουν
τη χρήση των αγαθών σύμφωνα με το γενικό συμφέρον και να
εξασφαλίσουν την πληρωμή των φόρων ή άλλων συνεισφορών ή
των προστίμων.»
22. Οι προσφεύγουσες υπογραμμίζουν ότι το δικαίωμα όσων
εργάζονται στο δημόσιο τομέα να εισπράττουν τον μισθό τους αποτελεί
μέρος της περιουσίας τους και τελεί υπό την προστασία του άρθρου 1 του
Πρωτοκόλλου αριθ.1. Υποστηρίζουν ότι η μείωση των αποδοχών και
συντάξεων που προβλέπουν οι νόμοι 3833/2010, 3845/2010 και 3847/2010,
οι οποίοι εισάγουν μέτρα μόνιμου χαρακτήρα, καταργούν τα επιδόματα
Χριστουγέννων και Πάσχα και το επίδομα αδείας και μειώνουν κατά 20%
το ύψος του ειδικού επιδόματός του, συνιστούν στέρηση της περιουσίας.
23. Οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν ότι η έννοια της «δημόσιας
ωφελείας» που αναφέρεται στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου 1 του
Πρωτοκόλλου αριθ.1 δεν καλύπτει το απλό συμφέρον του Δημοσίου
Ταμείου, την εξαφάνιση του δημοσίου ελλείμματος ή τη σταθερότητα των
δημοσίων οικονομικών. Η επίκληση της δημόσιας ωφελείας προϋποθέτει
μία εμπεριστατωμένη επίδειξη μέσω μίας οικονομοτεχνικής μελέτης που
εξετάζει εκ των προτέρων όλες τις εναλλακτικές λύσεις και όλα τα ηπιότερα
μέτρα σε επίπεδο συνεπειών. Η στέρηση της περιουσίας θα πρέπει να
αποτελεί ύστατη λύση.
24. Οι προαναφερόμενοι νόμοι δεν αποτελούν νόμους ενσωμάτωσης
στην εσωτερική έννομη τάξη κανόνων διεθνούς δικαίου. Οι ρυθμίσεις που
θεσπίζουν είναι αντισυνταγματικές διότι έρχονται σε αντίθεση με
θεμελιώδεις συνταγματικές αρχές (ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών,
αρχή της αναλογικότητας) και με τα κοινωνικά δικαιώματα που εγγυάται η
Σύμβαση. Η επίκληση της δυσμενούς δημοσιονομικής συγκυρίας
κινδυνεύει, όπως και εκείνη της δημοσίας ωφελείας, να υποσκάψει την
εσωτερική έννομη τάξη και ιδίως την αυξημένη τυπική ισχύ του
Συντάγματος και της Σύμβασης έναντι των κοινών νόμων. Η αντίφαση
αυτών των ρυθμίσεων προς το Σύνταγμα και τη Σύμβαση δεν υποσκάπτει
μόνο ορισμένες όψεις που προστατεύουν τα κοινωνικά δικαιώματα και την
εργασία αλλά ολόκληρη την κοινωνική πολιτική του ελληνικού Κράτους.
25. Ως προς την αρχή της αναλογικότητας, επιβάλλει στον νομοθέτη
την υποχρέωση να εξετάσει πριν την υιοθέτηση των επίδικων μέτρων αν ο
αντίκτυπός τους έχει μόνιμο ή προσωρινό χαρακτήρα, αν η έκταση και η
διάρκεια των επιβληθέντων περιορισμών συμβαδίζουν με τον επιδιωκόμενο
σκοπό και αν συνοδεύονται από αντισταθμιστικά μέτρα (για παράδειγμα, η
μείωση των άμεσων και έμμεσων φόρων και η μείωση των τιμών των
προϊόντων πρώτης ανάγκης).
26. Η πρώτη προσφεύγουσα υποστηρίζει ειδικότερα ότι παρά το
γεγονός ότι οι αποδοχές της μειώθηκαν κατά τρόπο μόνιμο, δεν έλαβε καμία
αποζημίωση για αυτή τη στέρηση περιουσίας, ούτε κάποια υπόσχεση
αποζημίωσης ή άλλης μορφής αντιστάθμισης – όπως για παράδειγμα μείωση
του χρόνου εργασίας, ή μείωση των επιτοκίων ή του ποσού αποπληρωμής
των δανείων. Επιπλέον, δεν προβλέφθηκε κανένα μέτρο που να της
επιτρέπει να αναπληρώσει αυτή τη στέρηση περιουσίας – όπως η
δυνατότητα άσκησης, συγχρόνως με την εργασία της στον Συνήγορο του
Πολίτη, του επαγγέλματος του δικηγόρου. Αντιθέτως, η οικονομική
κατάστασή της επιδεινώθηκε με την επιβολή δυσβάσταχτων φορολογικών
μέτρων: φόρος επιτηδεύματος ύψους 753,43 ευρώ, έκτακτος φόρος
ακινήτων, συμπληρωματικός φόρος ύψους 1.731 ευρώ επί των εισοδημάτων
του 2012. Στα παραπάνω προστίθεται η αύξηση της τιμής των προϊόντων
πρώτης ανάγκης, των καυσίμων και των τιμολογίων των δημοσίων
υπηρεσιών. Όλα αυτά τα μέτρα επέφεραν μία δραματική μείωση του
βιοτικού επιπέδου της.
27. Ειδικότερα, η προσφεύγουσα λάμβανε αρχικά μεικτές μηνιαίες
αποδοχές ύψους 3.339 ευρώ (ο καθαρός μισθός της ανερχόταν σε 2.435,83
ευρώ), εκ των οποίων 2.311 ευρώ βασικός μισθός, 53 ευρώ οικογενειακό
επίδομα, 45 ευρώ επίδομα τριτοβάθμιων σπουδών και 930 ευρώ ειδικό
επίδομα. Στα παραπάνω προστίθετο το επίδομα Χριστουγέννων, το επίδομα
Πάσχα και το επίδομα αδείας, των οποίων το ύψος δεν διευκρινίζεται στην
προσφυγή. Μετά τη θέση σε ισχύ των νόμων 3833/2010 και 3845/2010, η
προσφεύγουσα είδε το ειδικό επίδομά της να μειώνεται από 930 σε 752,93
ευρώ και τα επιδόματα Χριστουγέννων, Πάσχα και αδείας καταρχήν να
μειώνονται και κατόπιν να καταργούνται. Επιπλέον, μετά την ψήφιση των
προαναφερόμενων νόμων, στις 28 Φεβρουαρίου 2012, μία νέα διοικητική
απόφαση, η οποία ελήφθη δυνάμει του νόμου αριθ. 4023/2011, μείωσε τον
μισθό της προσφεύγουσας κατά 700 ευρώ επιπλέον, κατά τρόπο ώστε ο
μηνιαίος μισθός της να ανέρχεται πλέον σε 1.885,79 ευρώ.
28. Η δεύτερη προσφεύγουσα παραπονείται ότι η επίδικη νομοθεσία
εισάγει τις ίδιες μειώσεις για όλους τους δημοσίους υπαλλήλους
ανεξαρτήτως του επιπέδου των αποδοχών τους. Ειδικότερα, η μείωση των
επιδομάτων των δημοσίων υπαλλήλων και η κατάργηση του 13ου και 14ου
μισθού θίγουν αδιακρίτως τους υψηλόμισθους και τους χαμηλόμισθους.
Ομοίως, η μείωση της 13ης κ
