11 Sep Δελλής Γ: το ατομικό δικαίωμα αντιμέτωπο στο οικονομικό και το οικολογικό γενικό συμφέρον
ΤΟ ΑΤΟΜΙΚΟ ΔΙΚΑΙΩΜΑ ΑΝΤΙΜΕΤΩΠΟ ΣΤΟ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟ ΚΑΙ ΤΟ ΟΙΚΟΛΟΓΙΚΟ ΓΕΝΙΚΟ ΣΥΜΦΕΡΟΝ. 1953-2003: Η ΣΥΡΡΙΚΝΩΣΗ ΤΗΣ ΑΤΟΜΙΚΟΤΗΤΑΣ (Ιανουάριος 2004)
ΓΕΩΡΓΙΟΣ Ι. ΔΕΛΛΗΣ
Λέκτορας Νομικής Σχολής Παν/μίου Αθηνών
I. ΕΙΣΑΓΩΓΗ
1. Η παρούσα ανάλυση[1], παρά τη χρήση ενός μοντέρνου και δημοφιλούς λεξιλογίου -πώς αλλιώς θα μπορούσαμε να χαρακτηρίσουμε τις αρχές της «βιώσιμης ανάπτυξης» και της προφύλαξης;-, πραγματεύεται ένα ζήτημα τόσο παλιό όσο και το δημόσιο δίκαιο. Ανατρέχει στην εποχή κατά την οποία ο συνταγματολόγος -και ας μην έφερε ακόμη αυτό τον τίτλο – συνειδητοποίησε έναν από τους βασικούς λόγους ύπαρξής του, την ανάγκη να φωτίσει την παραδοσιακή αλλά και συγκρουσιακή σχέση μεταξύ του γενικού καλού και των ατομικών δικαιωμάτων, ή αλλιώς μεταξύ του δημόσιου και του ατομικού συμφέροντος[2]. Οι έννοιες ανάπτυξη και περιβάλλον συνιστούν δύο συλλογικά αγαθά με συνεχώς αυξανόμενο ειδικό βάρος την τελευταία πεντηκονταετία. Από τη συνένωσή τους εμφανίζεται, πλέον, στην Ελλάδα και παγκοσμίως η βιώσιμη ανάπτυξη ως ταυτόσημη έννοια με το γενικό συμφέρον. Η βιωσιμότητα αντιπαρατίθεται στα οικονομικού (ιδίως) χαρακτήρα θεμελιώδη δικαιώματα του ατόμου, την ιδιοκτησία και την οικονομική ελευθερία, τα δικαιώματα δηλαδή εκείνα που συνθέτουν αυτό που θα μπορούσαμε να ονομάσουμε «ιδιωτική οικονομική σφαίρα[3]».
2. Με γνώμονα την αντιπαράθεση αυτή, επιχειρείται η διάκριση των διαφόρων φάσεων εξέλιξης του ελληνικού δικαίου κατά την τελευταία πεντηκονταετία. Εάν παραμείνει κανείς στα προφανή, θα επιλέξει τη διαίρεση της περιόδου αυτής σε δύο χρονικά ισόρροπα μέρη, με κομβικό σημείο αναφοράς, τί άλλο, το έτος 1975 και την εισαγωγή του νέου τότε συντάγματος. Μία προσεκτικότερη όμως αξιολόγηση των δεδομένων επιβάλλει την περαιτέρω διάσπαση της δεύτερης περιόδου, διακρίνοντας πριν και μετά το έτος 1993. Αιτία του διαχωρισμού αυτού δεν είναι κάποια συνταγματική αναθεώρηση σε εθνικό επίπεδο, αλλά η εμφάνιση προωθημένων νομολογιακών θέσεων υπό το φως των διεθνών εξελίξεων.
3. Σύμφωνα με τα γενικώς παραδεδεγμένα -κατά τρόπο που να μπορεί να μιλήσει κανείς για «συνταγματικό πασίδηλο»- το δημόσιο συμφέρον και τα ατομικά δικαιώματα βρίσκονται σε αμφίδρομη ανταγωνιστική σχέση[4]: η προστασία του δικαιώματος οριοθετείται αλλά και οριοθετεί την κρατική δράση χάριν του δημοσίου συμφέροντος. Ωστόσο, το αποτέλεσμα της αλληλεξάρτησης αυτής ούτε δεδομένο είναι ούτε μπορεί να ορισθεί με τρόπο στατικό, ιδίως σε ό,τι αφορά το αντικείμενο της παρούσας ανάλυσης. Η τιμή της εξισορρόπησης των ιδιωτικών συμφερόντων με τις δημοσίου χαρακτήρα προτεραιότητες όχι μόνον μεταβάλλεται συνεχώς αλλά και χαρακτηρίζεται από μία ιδιαιτέρως ελκυστική, για τον θεωρητικό, ασάφεια. Πάντως, μπορεί να υποστηριχθεί -με τη σχετικότητα που χαρακτηρίζει κάθε γενίκευση- πως, μέχρι το 1975 (Ι), η περιοριστική λειτουργία του γενικού συμφέροντος επί των οικονομικού χαρακτήρα δικαιωμάτων ασκείται με τρόπο ιδιαίτερα επιφυλακτικό, ενώ μετά το 1975 (ΙΙ) ο δημόσιος σκοπός, με τη μορφή της προστασίας των εννόμων αγαθών της ανάπτυξης και του περιβάλλοντος, νομιμοποιεί προσβολές του ατομικού δικαιώματος ακόμη και μέχρι τις παρυφές του πυρήνα του. Το συμπέρασμα αυτό φαίνεται να ενισχύεται στην τρίτη φάση εξέλιξης, δηλαδή μετά το 1993 (ΙΙΙ).
4. Μήπως λοιπόν ο σύγχρονος φιλελευθερισμός, παρά την επικράτησή του μετά την κατάρρευση του υπαρκτού σοσιαλισμού και την ενίσχυσή του μέσω των διαύλων της ευρωπαϊκής ενοποίησης, ανέχεται όλο και μεγαλύτερη συρρίκνωση των ατομικών δικαιωμάτων, όσο αντιφατικό και αν φαίνεται τούτο εκ πρώτης όψεως; Μήπως η ατομική διάσταση της ελευθερίας του ατόμου -αυτό που θα μπορούσαμε να ονομάσουμε ατομικότητα, ως ειδική μορφή επίκλησης και άσκησης θεμελιωδών δικαιωμάτων- είναι πλέον εκτεθειμένη σε μεγαλύτερες πιέσεις, παρά το φιλελεύθερο μανδύα της κρατικής εξουσίας; Χωρίς να φιλοδοξεί να χαρακτηριστεί εξαντλητική, η ανάλυση που ακολουθεί επιχειρεί να αναδείξει τη σημασία των ως άνω ερωτημάτων.
ΙΙ. Η ΠΕΡΙΟΔΟΣ ΜΕΧΡΙ ΤΟ 1975: ΤΟ ΔΙΣΤΑΚΤΙΚΟ ΚΡΑΤΟΣ ΑΠΕΝΑΝΤΙ ΣΤΗΝ ΚΥΡΙΑΡΧΙΑ ΤΗΣ ΑΤΟΜΙΚΟΤΗΤΑΣ
5. Με το τέλος του εμφυλίου, η Χώρα μας διεκδικεί υψηλές θέσεις στα στατιστικά της φρίκης. Μοιράζεται με τη Γερμανία την πρώτη θέση στην καταστροφή των υποδομών της. Κυριολεκτικά από τις στάχτες του πολέμου γεννάται μία νέα αποστολή του Κράτους, η ανάπτυξη. Συναφώς, γίνεται αντιληπτή η ανάγκη μετάλλαξης της διοικητικής λειτουργίας και κερδίζει έδαφος ο προγραμματικός -ρυθμιστικός ρόλος του κράτους χάριν της οικονομικής κατά κύριο λόγο ανάπτυξης[5]. Για το λόγο αυτό συστήνεται το 1946 ο Οργανισμός Ανασυγκρότησης, εκπονούνται προγράμματα, ενώ η οικονομική ανάπτυξη βρίσκεται στο επίκεντρο του Σχεδίου Μάρσαλ το 1948 και της δημιουργίας (1960) του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Αναπτύξεως, στον οποίο μετέχει σχεδόν αμέσως με την ίδρυσή του η Ελλάδα (ΝΔ 4190/1961). Παράλληλα, αφομοιώνεται στην Ελλάδα ο παρεμβατικός ρόλος του κράτους[6] με τη μορφή της εποπτικής και της παροχικής λειτουργίας της Διοίκησης (οι ιδέες του Κέυνς από το 1926 βρίσκουν προσφορό έδαφος).
6. Από την πλευρά του, ωστόσο, το Σύνταγμα του 1952 είναι εξόχως φιλελεύθερης απόχρωσης[7] και παραβλέπει τις κοινωνικού και δημοσίου χαρακτήρα προτεραιότητες που μόλις αναφέρθηκαν. Αφενός, αγνοεί την έννοια του κοινωνικού κράτους και των κοινωνικών δικαιωμάτων -τα οποία αποτελούν τον κατεξοχήν δικαιολογητικό λόγο της παρεμβατικής-παροχικής δράσης της Διοίκησης- και παραβλέπει παντελώς το ζήτημα της περιβαλλοντικής προστασίας. Αφετέρου, δεν κατοχυρώνει ρητώς την υποχρέωση του Κράτους να μεριμνά για την ανάπτυξη και τον συντονισμό της Οικονομίας[8], αν και κινείται προς αυτή την κατεύθυνση, όταν χρησιμοποιεί για πρώτη φορά αναπτυξιακή ορολογία αναφορικά με τους αγροτικούς και αστικούς συνεταιρισμούς[9] και ιδίως όταν εισάγει ειδικό προστατευτικό καθεστώς για τα κεφάλαια εξωτερικού[10]. Περαιτέρω, εμμένει στους παραδοσιακούς περιορισμούς των ατομικών δικαιωμάτων που γίνονται ανεκτοί από τον φιλελευθερισμό: τα ατομικά δικαιώματα έχουν ως όριο την προστασία των συμφερόντων του κοινωνικού συνόλου και των δικαιωμάτων των άλλων[11]. Από τη σκοπιά αυτή, μπορεί να υποστηριχθεί ότι στο Σύνταγμα του 1952 όσο και στα παλαιότερα Συντάγματα[12], κάποια σπέρματα αναπτυξιακής προβληματικής εντοπίζονται στις διατάξεις για τη (θεμιτή) στέρηση της ιδιοκτησίας: η αναγκαστική απαλλοτρίωση[13] επιτρέπεται καταρχήν για δημόσια «ανάγκη»[14] ή «ωφέλεια»[15] και πάντοτε ύστερα από την καταβολή πλήρους αποζημίωσης. Συναφής είναι και ο σκοπός των συνταγματικών μεταβατικών διατάξεων για την αποκατάσταση προσφύγων ή ακτημόνων[16].
7. Παρά το ανώριμο αυτό συνταγματικό περιβάλλον η οικονομική ανάπτυξη, καθίσταται σημαίνουσα κρατική αποστολή[17], γίνεται μέρος της διοικητικής δράσης[18] αλλά δεν λαμβάνει παρά μόνο διστακτικά, εάν όχι περιθωριακά, τη μορφή του περιορισμού των ατομικών δικαιωμάτων. Η ανάπτυξη, ως κρατική αποστολή, εμφανίζει δύο πτυχές: Πρώτον, την υποχρέωση του Κράτους να προγραμματίζει – συντονίζει (εξ ου και το Υπουργείο Συντονισμού) την Εθνική Οικονομία, η οποία δεν μετουσιώνεται σε δεσμεύσεις ή άλλες έννομες συνέπειες για τους ιδιώτες[19]. Δεύτερον, τη δυνατότητα του Κράτους να ρυθμίζει την Εθνική Οικονομία με τη μορφή της παροχής κινήτρων υπέρ των ιδιωτών επενδυτών[20]. Κατ΄ εφαρμογή της λογικής αυτής, εξεδόθησαν οι αναπτυξιακοί νόμοι οι οποίοι απετέλεσαν και τη βάση για την προσέλκυση παραγωγικών επενδύσεων[21]. Εργαλείο δηλαδή της ανάπτυξης είναι το κίνητρο για την ανάπτυξη της οικονομικής ελευθερίας και όχι ο περιορισμός της[22]. Όπως μάλιστα παρατηρεί ο Αν. Τάχος, αναφερόμενος στην περίοδο εκείνη μέχρι το 1975, το ατομικό δικαίωμα είναι το όριο της δημόσιας προσπάθειας στην ανάπτυξη: «Η επέμβασις του κράτους προς ανάπτυξιν του κοινωνικού συνόλου όριον έχει το Σύνταγμα, διότι η προσωπική ελευθερία είναι απαραβίαστος και αυτή περιορίζεται μόνον όταν και όπως ορίζει»[23].
8. Είναι πάντως αξιοσημείωτο ότι, παρά την «αθώα» -απέναντι στα ατομικά δικαιώματα- αυτή μορφή της αναπτυξιακής δράσης του κράτους, ο προβληματισμός για τις συνέπειες επί της ιδιωτικής σφαίρας δεν είναι ανύπαρκτος[24]. Η ψήφιση στη Βουλή του Οικονομικού Προγράμματος το 1950 προκάλεσε σημαντικές συζητήσεις ως προς το αν ο κρατικός οικονομικός προγραμματισμός συμβιβάζεται με την ελευθερία και την δημοκρατία, γεγονός το οποίο αποκαλύπτει τον απόλυτο χαρακτήρα με τον οποίο γίνονται την εποχή εκείνη αντιληπτές οι ατομικές ελευθερίες οικονομικού χαρακτήρα[25].
9. Η διάχυτη αυτή υπερπροστασία της ατομικότητας δεν θα αποτρέψει ωστόσο τον κοινό νομοθέτη από το να προβλέψει την αναγκαστική συγχώνευση δύο τραπεζών[26], ρύθμιση η οποία θα κριθεί ότι συνάδει με την οικονομική ελευθερία «δοθέντος ότι, ? η εξυγίανσις του όλου τραπεζικού συστήματος της χώρας, εξ ου καιτά μέγιστον βαθμόν ήρτηται και η ομαλή λειτουργία της εθνικής οικονομίας, επιβάλλει την δημιουργίαν ισχυρών τραπεζικών εταιριών δια της συγχωνεύσεως εκ των ήδη υφισταμένων τοιούτων»[27].
10. Σε ό,τι αφορά το έννομο αγαθό περιβάλλον, φυσικό και πολιτιστικό, αυτός που θα το βγάλει από τη συνταγματική αφάνεια δεν είναι άλλος από τον δικαστή του Συμβουλίου της Επικρατείας. Με αποφάσεις που χρονολογούνται πριν από το 1975 θα γίνει δεκτό ότι η θέσπιση απαγορεύσεων δόμησης σε ακτίνα 30 μέτρων από τον αιγιαλό σκοπεί στην προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, σκοπός «όστις ανάγεται εις το ευρύτερον δημόσιον συμφέρον»[28] ή ότι η προστασία των αρχαιοτήτων και των λοιπών ιστορικών και καλλιτεχνικών μνημείων αποτελεί λόγο γενικότερου δημόσιου συμφέροντος, ο οποίος δικαιολογεί την ανάκληση νόμιμης ευνοϊκής διοικητικής πράξης[29]. Εξάλλου, ήδη από το 1962 η νομολογία επισημαίνει ότι τα δάση και οι δασικές εκτάσεις είναι αντικείμενο «ιδιαιτέρας κρατικής μερίμνης» και η διαφύλαξή τους συνδέεται με σκοπούς «δημόσιας ωφέλειας»[30].
ΙΙΙ. ΑΠΟ ΤΟ 1975 ΜΕΧΡΙ ΣΗΜΕΡΑ: Η ΑΝΑΠΤΥΞΙΑΚΗ ΚΑΙ Η ΟΙΚΟΛΟΓΙΚΗ ΠΡΟΟΠΤΙΚΗ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ ΩΣ ΛΟΓΟΣ ΚΑΜΨΗΣ ΤΟΥ ΑΤΟΜΙΚΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΟΣ
Α. Η νέα χάραξη του συνταγματικού χάρτη και η παραγνωρισμένη συγγένεια των άρθρων 106 και 24 Συντ.
11. Με το Σύνταγμα του 1975 καθιερώνεται σαφώς ο κοινωνικός και παρεμβατικός χαρακτήρας του Κράτους[31]. Αναγνωρίζονται κοινωνικά δικαιώματα και προστίθενται ειδικές διατάξεις με τις οποίες η οικονομική ανάπτυξη και το περιβάλλον καθίστανται αντικείμενα κρατικής μέριμνας. Ενόψει της εξέλιξης αυτής, η οποία δεν επικεντρώνεται μόνο στις διατάξεις, των άρθρων 106 και 24 αλλά διαχέεται σε μεγάλο τμήμα του συνταγματικού κειμένου, αναγνωρίζονται μεγάλα περιθώρια περιορισμού ιδίως των ατομικών ελευθεριών οικονομικού χαρακτήρα, όχι μόνο ενόψει συγκεκριμένων ρυθμίσεων -κρατικοποιήσεις, αναγκαστική συμμετοχή στη δαπάνη για εκτέλεση έργων κοινής ωφέλειας- αλλά και της φιλοσοφίας από την οποία φαίνεται να διαπνέεται ο συνταγματικός νομοθέτης.
12. Το άρθρο 106 παρ. 1[32] του Συντάγματος προβλέπει την υποχρέωση του Κράτους, χάριν του γενικού συμφέροντος και της κοινωνικής ειρήνης, να προγραμματίζει και να συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα της Χώρας, επιδιώκοντας την οικονομική ανάπτυξη όλων των τομέων της Εθνικής Οικονομίας. Ειδική μνεία γίνεται στην περιφερειακή ανάπτυξη και στην οικονομία ευπαθών περιοχών (ορεινές, νησιωτικές κλπ). Περαιτέρω, όχι μόνο διατυπώνεται ένας αρνητικός περιορισμός για την ιδιωτική οικονομική πρωτοβουλία, η οποία δεν μπορεί να αναπτύσσεται σε βάρος της εθνικής οικονομίας[33], αλλά εισάγονται και θετικοί τρόποι περιορισμού της ιδιωτικής δράσης: αφενός, με τη δυνατότητα εξαγοράς επιχειρήσεων ή αναγκαστικής συμμετοχής σε αυτές, εφόσον έχουν ζωτική σημασία για την αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου, η παρέχουν υπηρεσίες στο κοινωνικό σύνολο, έναντι πλήρους τιμήματος[34]. Αφετέρου, με την υποχρέωση του οφελούμενου από έργα κοινής ωφέλειας, ή γενικότερης σημασίας για την ανάπτυξη της Χώρας, να συμμετάσχει αναγκαστικά στη σχετική δαπάνη[35].
13. Η πτυχή του γενικού συμφέροντος που συνδέεται με αυτό που θα μπορούσαμε να ονομάσουμε εθνική οικονομική ανάπτυξη κοινωνικού χαρακτήρα ή, πιο απλά, αναπτυξιακό δημόσιο συμφέρον, επιβάλλει συνταγματικά κατοχυρωμένους ειδικότερους και εντονότερους περιορισμούς των ατομικών δικαιωμάτων και εκτός του άρθρου 106. Ενδεικτικά μπορούν να αναφερθούν, η σύσταση αναγκαστικών συνεταιρισμών για την εκμετάλλευση πλουτοπαραγωγικής πηγής[36], οι ειδικοί περιορισμοί της ιδιοκτησίας για έργα «γενικότερης σημασίας για την οικονομία της χώρας»[37], «κοινής ωφέλειας»[38], ή με «προφανή κοινή ωφέλεια»[39], οι περιπτώσεις του άρθρου 18[40] αλλά και ο περιορισμός της συνδικαλιστικής ελευθερίας σε «επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας που η λειτουργία τους έχει ζωτική σημασία για την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου»[41]. Η ανάγνωση και μόνον των ως άνω συνταγματικών διατάξεων αποκαλύπτει ότι στο επίκεντρο των περιορισμών της ατομικής σφαίρας χάριν της συλλογικής οικονομικής ανάπτυξης βρίσκονται τα θεμελιώδη δικαιώματα οικονομικού χαρακτήρα, δηλαδή η οικονομική ελευθερία[42] και η ιδιοκτησία[43].
14. Εκτός από το αναπτυξιακό δημόσιο συμφέρον, το οποίο φαινόταν πρωτεύον, τουλάχιστον την επαύριο του 1975, ο συντακτικός νομοθέτης εισάγει και το άρθρο 24 Συντ., το οποίο, λόγω της δημοσιότητας που απέκτησε στη συνέχεια, δεν χρειάζεται πλέον εισαγωγικές περιγραφές[44]. Η αρχιτεκτονική της νομικής κατασκευής του οικολογικού δημοσίου συμφέροντος είναι παρόμοια με εκείνη που αφορά την οικονομική ανάπτυξη: Πρώτον, καθιέρωση της προστασίας του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος ως συνταγματικής υποχρέωσης του Κράτους, με ειδική μεταχείριση των δασών[45]. Η υποχρέωση αυτή έχει εξόχως συντονιστικό-οργανωτικό χαρακτήρα στην περίπτωση του χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού[46], δράσεις που υπάγονται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα του Κράτους και αποσκοπούν στην «ανάπτυξη»[47] και «αξιοποίηση»[48] των οικισμών. Δεύτερον, η επίτευξη της εν λόγω ρυθμιστικής αποστολής του Κράτους συνιστά θεμιτό λόγο συρρίκνωσης της ιδιωτικής σφαίρας, με την αναγκαστική συμμετοχή των ιδιωτών στην πολεοδόμηση[49] ή την ανοχή περιορισμών της ιδιοκτησίας για την προστασία του φυσικού[50] και του πολιτιστικού[51] περιβάλλοντος[52].
15. Η επιλογή του ως άνω λεξιλογίου, και ιδίως των όρων «σχεδιασμός, ανάπτυξη, αξιοποίηση, αναγκαστική συμμετοχή» αποκαλύπτουν μία εσωτερική σχέση μεταξύ των άρθρων 24 και 106, η οποία δεν ήταν ίσως εμφανής στους συντάκτες τους ή και ηθελημένη από αυτούς[53]. Εκείνο που προφανώς δεν μπορούσαν να φαντασθούν είναι ότι στην αντιπαραβολή του οικονομικού με το οικολογικό δημόσιο συμφέρον, παρά τις ενδείξεις, το δεύτερο υπήρξε εν τέλει εκείνο που, χωρίς να υπερέχει αξιολογικά, απετέλεσε τον κυριότερο παράγοντα κάμψης των δικαιωμάτων των ιδιωτών την τελευταία τριακονταετία. Για την εξέλιξη αυτή καθοριστικός παράγοντας υπήρξε ο δικαστής του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Β. Η νομολογιακή συστολή των ατομικών δικαιωμάτων απέναντι στο αναπτυξιακό και το οικολογικό γενικό συμφέρον
α. το ιδιωτικό δικαίωμα σε μία «αναπτυξιακά κατευθυνόμενη» οικονομία
16. Ο Έλληνας δικαστής, ιδίως του Συμβουλίου της Επικρατείας, γρήγορα αντιλήφθηκε τις συνέπειες της νέας ανάγνωσης της οικονομίας στην οποία προέβη το Σύνταγμα του 1975 και το γεγονός ότι, όπως εύστοχα παρατηρεί η θεωρία, «ελεύθερη οικονομία δεν σημαίνει αναγκαστικά και φιλελεύθερη οικονομία»[54], αλλά καθιέρωση πλέον ευρύτατης εξουσίας υπέρ του νομοθέτη για τον καθορισμό της οικονομικής πολιτικής[55].
17. Εξάλλου, πολύ γρήγορα η πολιτική εξουσία κατέφυγε στη χρήση των νέων παρεμβατικών εργαλείων που της παρέσχε το Σύνταγμα, ακόμη και των πλέον ακραίων που δεν είναι άλλα από την αναγκαστική συμμετοχή ή και την εθνικοποίηση ιδιωτικών επιχειρήσεων. Πρώτα με το ν. 431/76 για τον διορισμό προσωρινού επιτρόπου σε τράπεζες και για τον υποχρεωτικό διπλασιασμό του μετοχικού τους κεφαλαίου[56]. Στη συνέχεια, με το ν. 1386/83 για την αναγκαστική συμμετοχή του Κράτους στο κεφάλαιο των προβληματικών επιχειρήσεων, ο οποίος κρίθηκε συνταγματικός από τον ακυρωτικό δικαστή, παρά τις βαρύτατες συνέπειες που επέφερε επί των δικαιωμάτων των μετόχων, διότι απέβλεπε στην «εξυγίανση και επιβίωση των επιχειρήσεων για λόγους γενικότερου κοινωνικού συμφέροντος, δηλαδή για την προστασία της Εθνικής Οικονομίας και των εργαζομένων από τον κίνδυνο της ανεργίας»[57].
18. Σε μια άλλη ομάδα ενδίκων διαφορών που απασχόλησαν τη δημόσια ζωή, το αναπτυξιακό δημόσιο συμφέρον χρησιμοποιήθηκε για να εμπλουτίζει ερμηνευτικά την έννοια της δημόσιας τάξης και για να δικαιολογήσει συνταγματικά την επίταξη λεωφορείων που διεξάγουν αστικές συγκοινωνίες δυνάμει του άρθρου 18 παρ. 3 του Συντάγματος[58]. Για το ίδιο αντικείμενο, μερικά χρόνια αργότερα, θα κριθεί ότι η επιλογή του νομοθέτη να παραχωρήσει εκ νέου τις αστικές συγκοινωνίες σε κρατικό ΝΠΙΔ, αφαιρώντας το σχετικό προνόμιο από τις Συγκοινωνιακές Επιχειρήσεις, τη σύσταση των οποίων είχε προβλέψει ένα χρόνο νωρίτερα, είναι συνταγματικά θεμιτή, παρά τις συνέπειες που επιφέρει για τα ιδιωτικά δικαιώματα[59].
19. Συνεπώς, το άρθρο 106 Συντ. -ή, καλύτερα, το οικονομικό-αναπτυξιακό συμφέρον του συνόλου- δικαιολογούν την εκ μέρους του νομοθέτη συρρίκνωση της ιδιωτικής οικονομικής ελευθερίας. Έτσι, είναι δυνατή η νομοθετική παρέμβαση για την ανατροπή των όρων ήδη υφιστάμενης συμβατικής σχέσης ως «εξαιρετικό μέτρο», το οποίο δικαιολογείται «για σοβαρούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, όπως είναι η βλάβη της εθνικής οικονομίας»[60]. Συναφώς,«προβλέπεται, για λόγους δημοσίου συμφέροντος, η δυνατότητα ρυθμιστικής επεμβάσεως του Κράτους με τον καθορισμό ανωτάτου ορίου ποσού ή ποσοστού διδάκτρων που καταβάλλονται στα ιδιωτικά εκπαιδευτήρια για την αποτροπή υπερμέτρου επιβαρύνσεως των χρησιμοποιούντων τις υπηρεσίες των εκπαιδευτηρίων αυτών»[61] ή και η απαγόρευση συνομολόγησης και καταβολής αυξήσεων αποδοχών στους εργαζόμενους χάριν της εθνικής οικονομίας[62].
20. Περαιτέρω, όπως ήδη εξηγήθηκε, πλείστες συνταγματικές διατάξεις προβλέπουν ιδιαιτέρως εκτεταμένους περιορισμούς στο δικαίωμα της ιδιοκτησίας για αναπτυξιακούς λόγους. Ήταν λοιπόν αναμενόμενο ο ακυρωτικός δικαστής να μην εγείρει ιδιαίτερα προσκόμματα στην εφαρμογή των διατάξεων αυτών κατ΄ επίκληση κάποιας άξιας προστασίας ιδιωτικής σφαίρας του ατόμου. Αντιθέτως, πλούσια είναι η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας με την οποία επικυρώνεται η κήρυξη απαλλοτριώσεων για λόγους δημόσιας ωφέλειας, η οποία συνίσταται «στην προαγωγή της εθνικής οικονομίας ή άλλου δημοσίου συμφέροντος»[63]. Η αναπτυξιακή προβληματική ως λόγος στέρησης της ιδιοκτησίας είναι ιδιαιτέρως εμφανής στις περιπτώσεις που η απαλλοτρίωση κηρύσσεται υπέρ ιδιωτών, συνήθως επενδυτών[64], ή δημοσίων επιχειρήσεων[65]. Ο δικαστής δεν φέρει αντιρρήσεις επί της ουσίας, αρκεί να τηρούνται οι προϋποθέσεις της αιτιολογίας ως προς τη συνδρομή της δημόσιας ωφέλειας και τη δυνατότητα κάλυψης της αποζημίωσης[66].
21. Ο δικαστικός έλεγχος επί του αναπτυξιακού δημοσίου συμφέροντος ως λόγου περιορισμού των δικαιωμάτων είναι «ασφυκτικά» στενός[67]. Για παράδειγμα, η στάθμιση του παραγωγικού-αναπτυξιακού χαρακτήρα της ιδιωτικής επένδυσης[68] ή ο αξιόλογος χαρακτήρας βιομηχανίας και το κατά πόσο αυτή συμβάλλει ουσιωδώς στη βιομηχανική ανάπτυξη της περιοχής[69], κρίσεις οι οποίες δικαιολογούν την αναγνώριση προνομίων ή τη συντέλεση απαλλοτρίωσης θεωρούνται παραδοσιακά ότι εκφεύγουν του δικαστικού ελέγχου. Θα πρέπει να αναζητήσει κανείς εμφανώς ακραίες περιπτώσεις συρρίκνωσης της ιδιωτικής ελευθερίας για να συναντήσει την απόρριψη εκ μέρους του Συμβουλίου της Επικρατείας, της αναπτυξιακής επιχειρηματολογίας της διοίκησης. Όπως στην περίπτωση μέτρου με το οποίο επεβλήθη στις εταιρίες εμπορίας πετρελαιοειδών ανώτατος αριθμός βυτιοφόρων ιδιωτικής χρήσεως που αυτές μπορούν να έχουν στην κυριότητά τους, το οποίο κρίθηκε ότι δεν δικαιολογείται από λόγους δημοσίου συμφέροντος, παρά την προσπάθεια της Διοίκησης να συνδέσει το μέτρο με την ανάγκη διατήρησης των ενεργειακών αποθεμάτων της Χώρας και την εθνική οικονομία[70].
β. Οι «πράσινες» επιθέσεις κατά του ατομικού δικαιώματος: ο περιβαλλοντικός «ζωτικός χώρος»
22. Εάν η κάμψη των θεμελιωδών δικαιωμάτων για λόγους που συναρτώνται με το αναπτυξιακό δημόσιο συμφέρον ήταν μάλλον αναμενόμενη και συνιστά τη λογική ακολουθία των συνταγματικών εξελίξεων που προαναφέρθηκαν, δύσκολα μπορεί να υποστηριχθεί το ίδιο και για τις αβαρίες που υφίστανται τα ίδια δικαιώματα χάριν της περιβαλλοντικής προστασίας. Η ένταση και η έκταση των οικολογικών επιθέσεων από τις οποίες βάλλεται το πεδίο των δικαιωμάτων αυτών την τελευταία τριακονταετία, δύσκολα μπορούσε να προβλεφθεί εκ των προτέρων ακόμη και με την πλέον μαξιμαλιστική ανάγνωση του άρθρου 24 του Συντάγματος. Και όμως, η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας -στην οποία αναλογεί η μερίδα του λέοντος τόσο της τιμής όσο και της ευθύνης για την εξέλιξη αυτή- ιδωμένη aposteriori σε αντιπαραβολή με το γράμμα των συνταγματικών ρυθμίσεων, κάθε άλλο παρά εξωσυνταγματική ή αντισυνταγματική μπορεί να θεωρηθεί. Εάν ξενίζει ενίοτε, τούτο δεν οφείλεται τόσο σε κάποιες ακραίες και ίσως ατυχείς δικαστικές λύσεις -οι οποίες είναι μοιραίο να παρεισφρέουν σε μία τόσο πλούσια και «ευαίσθητη» νομολογία- αλλά στο ότι συγκρούεται με την παραδοσιακή και ίσως υπερβολική προσήλωση του έλληνα (νομικού και μη) στην ατομικιστική διάσταση της οικονομικής ελευθερίας και της ιδιοκτησίας, προσήλωση η οποία παραπέμπει στο iususendietabusendi του ρωμαϊκού δικαίου.
23. Σε ό,τι αφορά αυτό που θα μπορούσε να ονομασθεί «οικολογικό» δημόσιο συμφέρον, δεν ανήκει στις προθέσεις μου να καταγράψω τις πάμπολλες δικαστικές αποφάσεις που βρήκαν το δικαίωμα του ιδιώτη να υποχωρεί μπροστά στην ανάγκη προστασίας του περιβάλλοντος[71]. Οι αποφάσεις αυτές στηρίχθηκαν πάντως εξαρχής, λίγο έως πολύ, στην ίδια συλλογιστική αφετηρία. Με το άρθρο 24 Συντ. το περιβάλλον έχει «αναχθεί σε αυτοτελώς προστατευόμενο αγαθό»[72],για την προστασία του οποίουο συντακτικός νομοθέτης δεν αρκέσθηκε στην πρόβλεψη δυνατότητας να θεσπίζονται μέτρα «αλλά επέβαλε στα όργανα του Κράτους που έχουν τη σχετική αρμοδιότητα να προβαίνουν σε θετικές ενέργειες για τη διαφύλαξη του προστατευόμενου αγαθού και, ειδικότερα, να λαμβάνουν τα απαιτούμενα νομοθετικά και διοικητικά, προληπτικά και κατασταλτικά μέτρα παρεμβαίνοντας στον αναγκαίο βαθμό και στην οικονομική ή άλλη ατομική ή συλλογική δραστηριότητα»[73].
24. Χαρακτηριστική περίπτωση ανάσχεσης της ιδιωτικής οικονομικής δράσης, χάριν της περιβαλλοντικής προστασίας, είναι ο νομοθετικός και νομολογιακός περιορισμός της δυνατότητας εκσυγχρονισμού βιομηχανικών επιχειρήσεων, οι οποίες βρίσκονται εντός της περιβαλλοντικά και οικιστικά υποβαθμισμένης περιοχής της Αττικής. Έτσι, έγινε δεκτή αίτηση ακυρώσεως κατά άδειας εκσυγχρονισμού βιομηχανικής επιχείρησης, επειδή δεν συνεκτιμήθηκε επαρκώς ο παράγοντας του φυσικού περιβάλλοντος μέσω της διατύπωσης ειδικής αιτιολογίας[74] ή λόγω παράλειψης εκπόνησης Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων[75] ή ακόμη, διότι ο εκσυγχρονισμός συνεπαγόταν την αύξηση της παραγωγής της βιομηχανικής μονάδας, γεγονός το οποίο, κατά τα διδάγματα της κοινής πείρας, οδηγεί σε επιβάρυνση του περιβάλλοντος[76].
25. Συναφώς, ο ανώτατος ακυρωτικός δικαστής θεωρεί καθόλα νοητό να θεσπίζονται περιορισμοί στην ιδιοκτησία ή σε οικονομικές δραστηριότητες που συνδέονται με την εκμετάλλευση της ιδιοκτησίας, χάριν της προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος. Όπως στην τουριστική και οικιστική χρήση γηπέδου το οποίο βρίσκεται εντός τόπου αναπαραγωγής της θαλάσσιας χελώνας CarettaCaretta, για να αναφέρουμε την πιο γνωστή ίσως νομολογία για το θέμα[77].
26. Το Συμβούλιο της Επικρατείας προχωρεί όμως και παραπέρα εμπλουτίζοντας το ρυθμιστικό και εννοιολογικό περιεχόμενο του άρθρου 24 Συντ. Δεν αρκείται να αξιώνει με ουδέτερο τρόπο την παρεμβατική και ρυθμιστική λειτουργία της Πολιτείας αλλά, με τη νομολογία για το περιβαλλοντικό κεκτημένο[78], προσδιορίζει αξιολογικά τα χαρακτηριστικά της λειτουργίας αυτής, αξιώνοντας τη διηνεκή βελτίωση των περιβαλλοντικών δεδομένων και επιβάλλοντας με απόλυτο τρόπο την απαγόρευση υποβάθμισής τους. Η νομολογία αυτή αφενός περιορίζει ακόμη τα περιθώρια άσκησης των ατομικών δικαιωμάτων οικονομικού χαρακτήρα -αποδοκιμάζοντας με τρόπο συχνά απόλυτο την ανοικοδόμηση ακινήτων[79] ή την άσκηση παραγωγικών ή άλλων[80] δραστηριοτήτων λόγω της υποβάθμισης που συνεπάγονται-, αφετέρου, ενισχύει το δικαστικό έργο, δεδομένου ότι η τήρηση του κεκτημένου «υπόκειται στον οριακό έλεγχο του δικαστή, ο οποίος οφείλει, βάσει των δεδομένων της κοινής πείρας, να σταθμίσει σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση κατά πόσον υποβαθμίζεται το περιβάλλον[81]», να γίνει δηλαδή ο κριτής κατά πόσον επέρχεται βελτίωση ή υποβάθμιση.
27. Η πρόθεση του Συμβουλίου της Επικρατείας να διαστείλει, διαμέσου του άρθρου 24, την περιβαλλοντική προστασία στο μεγαλύτερο δυνατό βαθμό, ιδίως έναντι της δράσης των ιδιωτών, αναδεικνύεται με τον πλέον ανάγλυφο τρόπο στη νομολογία για τα δάση[82]. Η απόλυτη μέχρι πρότινος απαγόρευση μεταβολής του προορισμού των ιδιωτικών δασών[83] -η οποία ισοδυναμούσε με πλήρη αποδυνάμωση της δυνατότητας εκμετάλλευσης των ιδιοκτησιών αυτών- αποτελεί το χαρακτηριστικότερο αλλά όχι βεβαίως το μοναδικό παράδειγμα[84].
Γ. Σε διασταυρούμενα πυρά: η ιδιοκτησία μεταξύ οικονομολόγων και οικολόγων. Συγκριτική και κριτική αποτίμηση των επεμβάσεων του αναπτυξιακού και του περιβαλλοντικού δημοσίου συμφέροντος επί των ατομικών οικονομικών δικαιωμάτων
28. Από την ανάλυση που προηγήθηκε, προέκυψαν τέσσερα αντίπαλα ζεύγη: α) ανάπτυξη – οικονομική ελευθερία, β) ανάπτυξη – ιδιοκτησία, γ) περιβάλλον – οικονομική ελευθερία, και δ) περιβάλλον – ιδιοκτησία. Μία στενότερη εξέταση των επί μέρους σχέσεων μεταξύ των ζευγών αυτών αποκαλύπτει τα εξής: Πρώτον, οι προσβολές που υφίσταται η ατομική σφαίρα από τη δημόσια περιβαλλοντική δράση είναι εντονότερες από εκείνες που ερείδονται στην επιδίωξη αναπτυξιακών σκοπών. Δεύτερον, οι σημαντικότερες προσβολές έχουν ως προορισμό την ιδιοκτησία. Κοντολογίς, το ζεύγος στο οποίο εκδηλώνεται με τον πλέον εκτεταμένο τρόπο η περιοριστική λειτουργία του δημοσίου συμφέροντος επί του ιδιωτικού είναι εκείνο μεταξύ περιβάλλοντος και ιδιοκτησίας. Οι παραπάνω παρατηρήσεις χρήσιμο είναι να φωτισθούν με τις ακόλουθες σκέψεις.
29. Καταρχάς, οι πιέσεις που δέχεται η ιδιοκτησία από το αναπτυξιακό γενικό συμφέρον είναι μεγαλύτερες από εκείνες που ασκούνται για τον ίδιο λόγο σε βάρος της οικονομικής ελευθερίας, εντείνονται δε με το πέρασμα του χρόνου. Του λόγου το αληθές καταδεικνύει αφενός η εισαγωγή ειδικού κανονιστικού πλαισίου για τις απαλλοτριώσεις που αφορούν τα ολυμπιακά έργα[85], αφετέρου, η τελευταία συνταγματική αναθεώρηση του άρθρου 17 Συντ. σε σχέση με τον κρίσιμο χρόνο υπολογισμού και το είδος της αποζημίωσης, αλλά και τη δυνατότητα κατάληψης του ακινήτου πριν από την καταβολή της[86]. Συναφώς, η άρνηση του συνταγματικού νομοθέτη να διευκρινίσει επιτέλους αν στο πεδίο του άρθρου 17 Συντ. εμπίπτουν και τα ενοχικά δικαιώματα παρά τις εξελίξεις σε ευρωπαϊκό επίπεδο[87], επηρεάζει με τρόπο αρνητικό τα περιθώρια άμυνας των ιδιωτών απέναντι σε αναπτυξιακές παρεμβάσεις του Κράτους[88].
30. Όπως και στην περίπτωση της αναπτυξιακής δράσης του Κράτους, μεταξύ των πτυχών του ιδιωτικού συμφέροντος, εκείνη που θίγεται περισσότερο από τις δημόσιες επεμβάσεις χάριν της προστασίας του περιβάλλοντος είναι εκείνη της ιδιοκτησίας. Η «περιβαλλοντική» προσβολή της ιδιοκτησίας[89] είναι και εντονότερη από την αντίστοιχη «αναπτυξιακή» προσβολή για τους ακόλουθους λόγους:
31. Πρώτον, στις περιπτώσεις όπου το δικαίωμα κυριότητας υποχωρεί χάριν της προαγωγής της εθνικής οικονομίας (κατασκευή μεγάλων έργων υποδομής, δημιουργία παραγωγικών μονάδων), η αποδυνάμωση του δικαιώματος αυτού είναι εκ των πραγμάτων απόλυτη, δηλαδή συντελεί σε ολοκληρωτική στέρηση της ιδιοκτησίας οπότε και ενεργοποιείται εκ του Συντάγματος ο θεσμός της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης. Ως εκ τούτου, προϋπόθεση της προσβολής του εν λόγω δικαιώματος έστω και για αναπτυξιακούς σκοπούς καθίσταται η πλήρης και μάλιστα προηγούμενη καταβολή αποζημίωσης στον θιγόμενο ιδιοκτήτη, γεγονός το οποίο αποκαθιστά τις ισορροπίες στην διελκυστίνδα μεταξύ ιδιωτικού και γενικού συμφέροντος. Αντιθέτως, η συντριπτική πλειοψηφία των, βαρύτατων τις πιο πολλές φορές, εκπτώσεων της ιδιοκτησίας για λόγους προστασίας του φυσικού και του πολιτιστικού περιβάλλοντος[90], θεωρείται ότι δεν άγει σε προσβολή του πυρήνα του εν λόγω δικαιώματος οπότε και συνιστά θεμιτό περιορισμό του τελευταίου χάριν του δημοσίου συμφέροντος. Για να καταλήξει στο συμπέρασμα αυτό, ο ακυρωτικός δικαστής προέβη στο συνδυασμό της διασταλτικής ερμηνείας του άρθρου 24 Συντ. με μία συσταλτική ερμηνεία του άρθρο 17 Συντ. Οι πλέον γνωστές και σημαντικές, ως προς τις πρακτικές συνέπειές τους εφαρμογές της νομολογιακής αυτής τάσης είναι οι αποφάσεις με τις οποίες επικυρώνεται η θέσπιση σχεδόν απόλυτων περιορισμών δόμησης και εκμετάλλευσης ακινήτων που βρίσκονται εκτός σχεδίου, διότι έχει κριθεί πως οι εκτάσεις αυτές «έχουν, από τη φύση τους, ως προορισμό την αγροτική, κτηνοτροφική ή άλλης μορφής σχετική εκμετάλλευση και όχι την αστική (οικοδομική)»[91].
32. Δεύτερον, ο ακυρωτικός δικαστής φαίνεται να υιοθετεί σαφώς πιο εκτεταμένους περιορισμούς επί των ατομικών δικαιωμάτων για λόγους προστασίας του περιβάλλοντος σε σχέση με εκείνους που επιβάλλονται για αναπτυξιακούς σκοπούς, διότι διακατέχεται από μία έκδηλη πολλές φορές επιφυλακτικότητα, εάν όχι δυσπιστία, απέναντι στην αποτελεσματικότητα και τις καλές προθέσεις των υπόλοιπων δημοσίων οργάνων που είναι επιφορτισμένα με την οικολογική λειτουργία του Κράτους. Πράγματι, το Συμβούλιο της Επικρατείας θεωρεί το ζήτημα του περιβάλλοντος ως το πλέον ευαίσθητο και επιρρεπές σε ύποπτες μεθοδεύσεις και παραλείψεις εκ μέρους της Διοίκησης και του νομοθέτη. Δεν είναι τόσο η έλλειψη αποτελεσματικών διοικητικών δομών που αιτιολογεί τη στάση αυτή όσο η ανυπαρξία οικολογικής συνείδησης της ελληνικής κοινωνίας, η οποία οδηγεί συχνά σε συμπαιγνία των ιδιωτικών και των δημοσίων φορέων για την υποβάθμιση του περιβάλλοντος και την προώθηση ιδιοτελών σκοπών. Αντίθετα με το «αναπτυξιακό» δημόσιο συμφέρον, το οποίο συχνά προωθείται μέσα από την αγαστή συνεργασία ιδιωτικών παραγόντων και Κράτους, δεν υφίστανται εκ των πραγμάτων αντίστοιχα θεσμικά αντίβαρα στην περίπτωση στρεβλής υπηρέτησης του «περιβαλλοντικού» δημοσίου συμφέροντος εκ μέρους των αρμοδίων αρχών. Ως αντίδοτο στον κίνδυνο αυτό, ο ακυρωτικός δικαστής, κατ΄ επίκληση του άρθρου 24 Συντ., επιβάλλει ακραίες ή και απόλυτες απαγορεύσεις οι οποίες απευθύνονται αδιακρίτως στις δημόσιες αρχές και στους ιδιώτες. Όταν το Συμβούλιο της Επικρατείας αποδοκιμάζει ως αντισυνταγματικούς, τους θεσμούς της μεταφοράς συντελεστή δόμησης[92] ή του αποχαρακτηρισμού δασωθέντων αγρών[93] ή αναδασωτέων εκτάσεων[94], δεν το κάνει διότι θεωρεί ότι οι θεσμοί αυτοί αντιβαίνουν αυτοί καθαυτοί στο υφιστάμενο συνταγματικό πλαίσιο, αλλά διότι αμφιβάλλει σοβαρά για τον τρόπο εφαρμογής τους στην πράξη. Η προσέγγιση αυτή μεταφράζεται μοιραία σε όλο και μεγαλύτερους περιορισμούς ιδίως στην άσκηση του ατομικού δικαιώματος της ιδιοκτησίας.
33. Τέλος, είναι καίριο να τονισθεί ότι οι ανωτέρω συσχετισμοί -η περιβαλλοντική προστασία πλήττει εντονότερα τα ιδιωτικά συμφέροντα από ότι η κρατική αναπτυξιακή δράση, η ιδιοκτησία πλήττεται εντονότερα από την οικονομική ελευθερία- επιβεβαιώνονται αλλά και εξηγούνται από την διαδρομή του δικαίου σε υπερεθνικό επίπεδο. Ένα από τα πλέον αξιοσημείωτα χαρακτηριστικά του νομικού μας συστήματος μετά το 1975 είναι η εξάρτησή του από εξωεθνικές έννομες τάξεις[95]. Το ακριβές στίγμα στις σχέσεις μεταξύ ιδιοκτησίας, οικονομικής ελευθερίας, γενικής οικονομικής ανάπτυξης και προστασίας του περιβάλλοντος δεν προσδιορίζεται αποκλειστικά από τα άρθρα 5,17,24 και 106 Συντ. αλλά και σε συνάρτηση με τις διατάξεις και τη νομολογία της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (ΕΣΔΑ) και της κοινοτικής έννομης τάξης. Παρατηρείται λοιπόν ότι, μπορεί μεν το ελληνικό δίκαιο, ιδίως μετά το 1980, να επηρεάζεται σημαντικά από διεθνή fora, τα οποία διαπνέονται από τις αρχές του φιλελευθερισμού -σε αντίθεση με το «κλειστό», αμιγώς εθνικό σύστημα που προϋπήρχε του 1975- η εξέλιξη όμως αυτή δεν επέδρασε ανασχετικά, τουλάχιστον ουσιωδώς,
