Noμολογιακές εξελίξεις στην αστική ευθύνη του Δημοσίου: Ευγενίας Πρεβεδούρου

Noμολογιακές εξελίξεις στην αστική ευθύνη του Δημοσίου: Ευγενίας Πρεβεδούρου

 
Νομολογιακές εξελίξεις στο καθεστώς της αστικής ευθύνης του Δημοσίου: ΣτΕ Ολ 1501/2014 (ευθύνη από νόμιμες πράξεις, ευθύνη από πράξεις των οργάνων της δικαστικής εξουσίας)

1. Στην κατηγορία των «arrêts de principe» έχει αναμφίβολα την προοπτική να ενταχθεί η απόφαση ΣτΕ Ολ 1501/2014ΣτΕ Ολ 1501.2014, που συμπληρώνει το νομικό καθεστώς της αστικής ευθύνης του Δημοσίου. Η απόφαση θυμίζει την εμβληματική πλέον νομολογία των Δικαστηρίων της Ένωσης(κυρίως του ΔΕΚ και τώρα πλέον του ΔΕΕ) για την καθιέρωση της ευθύνης των κρατών μελών, λόγω παραβιάσεων του κοινοτικού δικαίου. Το ως άνω νομικό καθεστώς αποτελεί ένα από τα πιο ενδιαφέροντα παραδείγματα νομολογιακής διάπλασης και εναρμόνισης κανόνων των εθνικών δικαίων, με την αναγνώριση της αρχής της ευθύνης στην απόφαση Francovich, την ανάπτυξή της στις αποφάσεις BrasserieduPêcheur, HedleyLomas και Dillenkofer και τη διεύρυνσή της με την απόφαση Köbler που έθεσε τις προϋποθέσεις της ευθύνης από πράξεις των δικαιοδοτικών οργάνων των κρατών μελών, τις οποίες διευκρίνισε περαιτέρω και παγίωσε η απόφαση Traghetti. Επιβάλλεται, βεβαίως, η επισήμανση ότι τα δικαιοπλαστικά περιθώρια του Έλληνα δικαστή είναι περιορισμένα, δεδομένου ότι στην εθνική έννομη τάξη υπάρχει νομοθετικό πλαίσιο, δηλαδή η διάταξη του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, η οποία έχει ήδη ερμηνευθεί από πλούσια σχετική νομολογία.

2. Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1501/2014, η Ολομέλεια επιλύει τρία ζητήματα, διευκρινίζοντας αλλά και εμπλουτίζοντας το νομικό καθεστώς της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου. Πρόκειται για το συνταγματικό έρεισμα της ευθύνης (Ι), την ευθύνη από νόμιμες πράξεις (ΙΙ) και την ευθύνη από πράξεις των οργάνων της δικαστικής εξουσίας (ΙΙΙ).

Ι. Το συνταγματικό έρεισμα της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου

3. Το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχεται ότι ο συνταγματικός κανόνας της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών που αποτυπώνεται στο άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος αποτελεί και το συνταγματικό ερεισμα της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου από ζημιογόνες πράξεις των οργάνων του. Είναι ενδιαφέρον ότι, όπως στην παραπεμπτική ΣτΕ 2852/2012, η Ολομέλεια επιλέγει ως έρεισμα της ευθύνης την ειδική διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 και όχι τη γενικότερη του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος περί του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, η οποία δεν παρατίθεται ούτε επικουρικά, σε αντιδιαστολή προς προηγούμενες αποφάσεις του Δικαστηρίου [ΣτΕ 1139/2013, 980/2002]. Η θεωρία, πάντως, αναφέρεται στο διττό συνταγματικό θεμέλιο της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, ως επανορθωτικού μηχανισμού για την αποκατάσταση, αφενός, της αρχής της νομιμότητας και του κράτους δικαίου και, αφετέρου, των παραβιάσεων της ισότητας [Ενδεικτικά, Διοικητικό Δίκαιο/Π. Παυλόπουλος, Εκδ. Σάκκουλα, 2010, σ. 314. Κατά τον καθηγητή Επ. Σπηλιωτόπουλο, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, 14η έκδοση, Νομική Βιβλιοθήκη, αρ. περ. 212, το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος αποτελεί συμπληρωματικό έρεισμα της εξωσυμβατικής ευθύνης]. Ο περιορισμός του ερείσματος στο άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος οφείλεται προφανώς στο ότι η απόφαση ΣτΕ Ολ 1501/2014 ανάγει σε κανόνα την αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου και σε περιπτώσεις νόμιμης κρατικής δράσης, η οποία πλήττει υπέρμετρα ορισμένους πολίτες έναντι άλλων, επαγόμενη ιδιαίτερη θυσία των ελαχίστων, κατά παράβαση ακριβώς της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών. Κατά τρόπο λιγότερο ίσως πειστικό, η Ολομέλεια στηρίζει και την άλλη καινοτομία της απόφασης, που έγκειται στην αναγνώριση της ευθύνης του Δημοσίου για παράνομες πράξεις των οργάνων της δικαστικής λειτουργίας, αποκλειστικά στις επιταγές του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος, αν και η ύπαρξη ένδικου βοηθήματος που παρέχει τη δυνατότητα αποκατάστασης των επιζήμιων συνεπειών εσφαλμένης δικαστικής απόφασης ενισχύει την αποτελεσματικότητα του δικαιώματος δικαστικής προστασίας στο πλαίσιο μιας έννομης τάξης, και επομένως θα μπορούσε να βρει έρεισμα και στο άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος.

4. Είναι ενδιαφέρων εν προκειμένω ο παραλληλισμός με την κοινοτική έννομη τάξη, στο πλαίσιο της οποίας η συναγωγή της αρχής της ευθύνης των κρατών μελών για παραβάσεις των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου συνδέεται συστηματικά, πέραν των συγκεκριμένων βάσεων θεμελίωσής της που παρέχουν οι διατάξεις των άρθρων 288 ΕΚ (νυν 340 ΣΛΕΕ) και 10 ΕΚ (νυν 4 ΣΕΕ, καθήκον καλόπιστης συνεργασίας των κρατών μελών με την Ένωση), με θεμελιώδεις αρχές, τις οποίες είχε παλαιότερα διατυπώσει το Δικαστήριο και υιοθετεί έκτοτε κατά πάγια νομολογία, αποτελούν δε τις «ειδικότερες δογματικές καταβολές» [Αντ. Μεταξά, Ευθύνη του δημοσίου για παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου από αποφάσεις των ανωτάτων εθνικών δικαστηρίων, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σ. 24] της αρχής της ευθύνης. Πρόκειται για τις αρχές του κράτους δικαίου, της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας των δικαιωμάτων των ιδιωτών που πηγάζουν από το κοινοτικό δίκαιο, της ισοδυναμίας και της απαγόρευσης διακρίσεων, της πρακτικής αποτελεσματικότητας. Ειδική μνεία πρέπει να γίνει, τέλος, των αρχών της άμεσης εφαρμογής και της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου, κατ’επίκληση των οποίων το Δικαστήριο δέχεται παγίως ότι ο εθνικός δικαστής, ο οποίος λειτουργεί και ως ενωσιακός δικαστής εντός του οικείου κράτους μέλους, έχει την υποχρέωση να εξασφαλίζει την πλήρη αποτελεσμα­τικότητα (effetutile) των κοινοτικών κανόνων και να αφήνει εν ανάγκη ανεφάρμοστη κάθε αντίθετη διάταξη της εθνικής νομοθεσίας, έστω και μεταγενέστερη, χωρίς να υποχρεούται να ζητήσει ή να αναμείνει την προηγούμενη εξαφάνιση ή αναθεώρησή της δια της νομο­θετικής οδού ή με άλλη συνταγματικά προβλεπόμενη διαδικασία. Βάσει των αρχών αυτών, η ευθύνη του κράτους μέλους για παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου που διαπράττουν κρατικά όργανα παρουσιάζεται σύμφυτη προς το σύστημα της Συνθήκης και απορρέουσα από την ιδιο­μορφία της κοινοτικής έννομης τάξης. Οι ιδρυτικές Συνθήκες των Κοινοτήτων δημιούρ­γησαν ιδιαίτερη έννομη τάξη, η οποία ενσωματώθηκε στα νομικά συστήματα των κρατών μελών. Στο πλαίσιο αυτής της έννομης τάξης θεσπίζονται υποχρεώσεις που βαρύνουν τους ιδιώτες, αλλά και δικαιώματα υπέρ των ιδιωτών, τα οποία μάλιστα γεννώνται όχι μόνο όταν τούτο προβλέπεται ρητώς στη Συνθήκη, αλλά και λόγω σαφών υποχρεώσεων που αυτή επιβάλλει τόσο στους ιδιώτες όσο και στα κράτη μέλη και στα κοινοτικά όργανα. Ως απόρροια της ως άνω συλλογιστικής, το ΔΕΚ έκρινε, με την απόφαση Francovich, ότι η αποτελεσματικότητα των κοινοτικών κανόνων θα διακυβευόταν και η δραστικότητα της προστασίας των δικαιωμάτων θα μειωνόταν, εάν οι ιδιώτες-φορείς των δικαιωμάτων δεν είχαν τη δυνατότητα να αποζημιωθούν στις περιπτώσεις που τα εν λόγω δικαιώματα θίγονται από παράβαση του κοινοτικού δικαίου που καταλο­γίζεται σε κράτος μέλος. Η θέσπιση της υποχρέωσης του κράτους μέλους να αποκαθιστά τη ζημία, την οποία προκάλεσαν σε ιδιώτες παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου εκ μέρους κρατικών οργάνων επιτελεί διττό σκοπό: εκτός από τη δικαστική προστασία των δικαιωμάτων που αντλούν οι ιδιώτες από την κοινοτική έννομη τάξη, συμβάλλει και στη διασφάλιση της συνεπούς εφαρμογής των κοινοτικών διατάξεων μέσω και της κινητοποίησης των ιδιωτών για την προστασία των δικαιωμάτων τους. Η ανωτέρω θεμελίωση της ευθύνης προφανώς οφείλεται στην ιδιομορφία της κοινοτικής έννομης τάξης. Πάντως, το πολλαπλό συνταγματικό έρεισμα της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου ενισχύει σε κάθε περίπτωση τη σημασία της και αναβαθμίζει τη λειτουργία της σε κάθε έννομη τάξη.

ΙΙ. Ευθύνη από νόμιμες πράξεις. Προϋποθέσεις.

5. Η βασική συμβολή της απόφασης ΣτΕ Ολ 1501/2014, η οποία την καθιστά δυνάμει «απόφαση αρχής» στο πλαίσιο της νομολογίας περί αστικής ευθύνης –υπό την αίρεση της παγίωσης των κανόνων που διατύπωσε– είναι η ρητή αναγνώριση της ευθύνης του Δημοσίου από ζημιογόνες πράξεις των οργάνων του, όχι μόνο παράνομες, όπως ρητώς προβλέπει η διάταξη του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, αλλά και νόμιμες (Α). Στη δεύτερη περίπτωση, βεβαίως, οι προϋποθέσεις στοιχειοθέτησης της ευθύνης είναι πιο αυστηρές (Β).

Α. Η κατάφαση της αποζημιωτικής ευθύνης από ζημιογόνες νόμιμες πράξεις

6. Σύμφωνα με πάγια νομολογία που ερμηνεύει τις προϋποθέσεις στοιχειοθέτησης της αστικής ευθύνης του Δημοσίου κατά το άρθρο 105 του ΕισΝΑΚ, η ζημιογόνος πράξη ή παράλειψη πρέπει να είναι παράνομη [ΣτΕ 1024/2005, 1011/2008, 322, 1512,3089/2009, 167, 201/2014], έννοια μάλιστα που ερμηνεύεται διασταλτικά, εφόσον η σχετική προϋπόθεση συντρέχει όχι μόνο σε περίπτωση παράβασης κανόνων δικαίου, αλλά και κανόνων της επιστήμης και της τέχνης [Ευθύνη του Δημοσίου, τηρουμένων και των λοιπών προϋποθέσεων του νόμου, υπάρχει όχι μόνο όταν με πράξη ή παράλειψη οργάνου του παραβιάζεται συγκεκριμένη διάταξη νόμου, αλλά και όταν παραλείπονται τα ιδιαίτερα καθήκοντα και υποχρεώσεις που προσιδιάζουν στη συγκεκριμένη υπηρεσία και προσδιορίζονται από την κείμενη εν γένει νομοθεσία και τους οικείους κανονισμούς, τα διδάγματα της κοινής πείρας και τις αρχές της καλής πίστης (ΣτΕ 347, 4776/1997, 3632/2001, 1221/2002, 2727/2003, 2146/2004, 2579/2006, 2796/2006, 1019/2008, 1183/2013)]. Για πρώτη φορά [η απόφαση ΣτΕ 5504/2012, την οποία παραθέτει η Ολομέλεια, εκδόθηκε επί ακυρωτικής διαφοράς και εξέτασε το θέμα της αποζημίωσης από σύννομες πράξεις παρεμπιπτόντως. Κρίθηκε συναφώς ότι, όταν τα μέτρα που λαμβάνονται προς τον σκοπό της προστασίας μιας περιοχής έχουν ως αποτέλεσμα ουσιώδη στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας, σε σχέση με τον προορισμό της, δεν αναιρείται εκ μόνου του λόγου αυτού η νομιμότητά τους, αλλά γεννάται αξίωση των τυχόν θιγομένων ιδιοκτητών προς αποζημίωση, ανάλογα με την έκταση, την ένταση και τη χρονική διάρκεια της ζημίας, αδιαφόρως εάν έχει περιληφθεί σχετική ρήτρα στην κανονιστική πράξη επιβολής των περιοριστικών όρων και απαγορεύσεων, υπό την αυτονόητη, πάντως, προϋπόθεση ότι το επιβαλλόμενο βάρος υπερβαίνει το εύλογο όριο ανοχής και αλληλεγγύης, το οποίο δικαιούται να αξιώνει το Κράτος από το σύνολο των πολιτών ή ορισμένη μερίδα τους, σύμφωνα με το άρθρο 25 παρ. 4 του Συντάγματος και ενόψει του κατά το άρθρο 17 παρ. 1 του Συντάγματος κοινωνικού περιεχομένου της ιδιοκτησίας, μεταβάλλεται δηλαδή σε θυσία ελαχίστων κατά παράβαση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος. Το ζήτημα της αποζημίωσης είναι αυτοτελές, κρινόμενο από τον δικαστή της αποζημίωσης και όχι από τον ακυρωτικό δικαστή. Συνεπώς, η απουσία σχετικής ρήτρας στην οικεία κανονιστική πράξη δεν ασκεί επιρροή στη νομιμότητα του χαρακτηρισμού ορισμένης έκτασης ως περιοχής προστασίας και της επιβολής, συναφώς, περιοριστικών μέτρων] το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχεται ότι η αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου στοιχειοθετείται γενικώς (εφόσον βεβαίως συντρέχουν συγκεκριμένες προϋποθέσεις) στην περίπτωση πρόκλησης ζημίας από νόμιμες πράξεις, ανεξαρτήτως των ειδικώς οριζομένων περιπτώσεων (άρθρα 17 παρ. 2 επ., 18 παρ. 5 και 24 παρ. 6 του Συντάγματος και σχετική νομοθεσία). Στην περίπτωση βεβαίως των ζημιογόνων νόμιμων πράξεων, η ευθύνη θεμελιώνεται απευθείας στη διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος [βλ. συναφώς ΣτΕ 2165/2013]. Πρόκειται μάλιστα για νομολογιακή διεύρυνση των περιπτώσεων αποζημιωτικής ευθύνης, στην οποία προχώρησε με την απόφαση 1501/2014 η Ολομέλεια, χωρίς η διεύρυνση αυτή να είναι αναγκαία για την επίλυση της συγκεκριμένης υπό κρίση διαφοράς.

7. Επισημαίνεται, πάντως, ότι σε δύο αποφάσεις της Ολομέλειας σχετικά με το απαράδεκτο του ευθέος ακυρωτικού ελέγχου των κυβερνητικών πράξεων [άρθρο 45 παρ. 5 του πδ 18/1989], εξετάσθηκε σε obiterdictum το δικαίωμα αποζημίωσης βάσει του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος. Πράγματι, κατά την ειδική γνώμη που διατύπωσαν μέλη του Δικαστηρίου στις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 3669/3006 και ΣτΕ Ολ 22/2007, ο αιτών που βάλλει κατά κυβερνητικής πράξης, όπως η εκ μέρους του Υπουργού Δικαιοσύνης άρνηση άδειας αναγκαστικής εκτέλεσης κατά αλλοδαπού Δημοσίου, δεν στερείται του δικαιώματος δικαστικής προστασίας που προβλέπεται και κατοχυρώνεται από το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος και το άρθρο 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, δεδομένου ότι η διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος καθιερώνει την ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών και, συνεπώς, επιτάσσει την αποκατάσταση της ζημίας, πλέον της συνήθους, που οποιοσδήποτε υφίσταται χάριν του δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτό εκάστοτε προσδιορίζεται από τα αρμόδια όργανα της Πολιτείας. Έτσι, στις περιπτώσεις που απασχόλησαν το Δικαστήριο, κατά την εν λόγω συλλογιστική, οι αιτούντες είναι δυνατόν να υποστούν ζημία από την άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης να χορηγήσει άδεια για την επίσπευση αναγκαστικής εκτέλεσης εις βάρος του Ιρακινού Δημοσίου ή για την εγγραφή προσημείωσης υποθήκης επί ακινήτων του Γερμανικού Δημοσίου προς εξασφάλιση απαιτήσεων που έχουν διαγνωσθεί με αμετάκλητη δικαστική απόφαση. Η πιο πάνω όμως άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης σκοπεί στη θεραπεία του δημοσίου συμφέροντος και, ακριβέστερα, αφορά στις σχέσεις της Χώρας με το Ιράκ ή την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας. Κατά συνέπεια, η ζημία που προκαλείται σε ένα συγκεκριμένο πρόσωπο, ή κύκλο προσώπων, από την άρνηση αυτή –εφόσον η αποκατάστασή της δεν προβλέπεται από ειδική διάταξη νόμου– δεν πρέπει να επιρριφθεί αποκλειστικά στον αιτούντα ή στους αιτούντες, αλλά στο κοινωνικό σύνολο, στην εξυπηρέτηση του οποίου αποβλέπει η άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης. Επομένως, οι αιτούντες έχουν το δικαίωμα, κατ’επίκληση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος, να ασκήσουν ενώπιον των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων αγωγή κατά του Ελληνικού Δημοσίου και να ζητήσουν την αποκατάσταση της πιο πάνω ζημίας. Στις ανωτέρω αποφάσεις όμως, που κατέληξαν στο απαράδεκτο των αιτήσεων ακύρωσης κατά των προσβαλλόμενων κυβερνητικών πράξεων, η δυνατότητα αποζημίωσης κατ’επίκληση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος διατυπώθηκε απλώς ως obiterdictum, ελλείψει αποζημιωτικών αιτημάτων.

Β. Οι προϋποθέσεις θεμελίωσης της ευθύνης: «βλάβη ιδιαίτερη και σπουδαία»

8. Η Ολομέλεια θέτει ως προϋπόθεση θεμελίωσης της ευθύνης από νόμιμες πράξεις την ιδιαίτερη και σπουδαία βλάβη «σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα όρια που είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος στον οποίο αποβλέπει η δράση αυτή, συμφωνα με την οικεία νομοθεσία». Πρόκειται για την πάγια ερμηνεία του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος που συνδέεται με τη θυσία των ελαχίστων και την υπέρβαση του εύλογου και ανεκτού ορίου αλληλεγγύης στο πλαίσιο της εξυπηρέτησης του δημοσίου συμφέροντος. Τα κριτήρια της ιδιαίτερης και σπουδαίας βλάβης δεν εξειδικεύονται περαιτέρω, δεδομένου ότι η αναγνώριση της ευθύνης για νόμιμες ζημιογόνες πράξεις δεν συνδέεται, στη σχολιαζόμενη απόφαση, με την επίλυση της συγκεκριμένης διαφοράς. Επιβάλλεται, πάντως, να τονισθεί ότι η απόφαση υιοθετεί πιο προοδευτική λύση από την πάγια νομολογία του ΔΕΚ σχετικά με την εξωσυμβατική ευθύνη της Κοινότητας. Πράγματι, όπως επισημαίνεται με την απόφαση Fiamm [ ΔΕΚ της 9.9.2008, C-120/06, Fiamm, Συλλογή 2008, σ. Ι-6513, σκέψεις 108-110], η κοινοτική νομολογία καθιέρωσε, βάσει του άρθρου 288, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ (νυν άρθρο 340 ΣΛΕΕ), την ύπαρξη του καθεστώτος εξωσυμβατικής ευθύνης της Κοινότητας «λόγω παράνομης συμπεριφοράς των οργάνων της» και τις προϋποθέσεις εφαρμογής του καθεστώτος αυτού. Αντίθετα, δεν προέβη στην αναγνώριση τέτοιου καθεστώτος σε περίπτωση που δεν υφίσταται παράνομη συμπεριφορά. Το Δικαστήριο περιορίσθηκε να διευκρινίσει ορισμένες από τις προϋποθέσεις με βάση τις οποίες μια τέτοια ευθύνη «θα μπορούσε να στοιχειοθετηθεί σε περίπτωση αποδοχής, στο κοινοτικό δίκαιο, της αρχής της ευθύνης της Κοινότητας εκ νομίμου πράξεως» [Στη σκέψη 18 της απόφασης της 15ης Ιουνίου 2000, C‑237/98 P, Dorsch Consult κατά Συμβουλίου και Επιτροπής (Συλλογή 2000, σ. I‑4549). Bλ. επίσης, με ανάλογη διατύπωση, απόφαση της 6ης Δεκεμβρίου 1984, 59/83, Biovilac κατά ΕΟΚ (Συλλογή 1984, σ. 4057, σκέψη 28)]. Εάν λοιπόν γίνει αποδεκτό, επί της αρχής, ότι υφίσταται μια τέτοια ευθύνη –πράγμα που όμως δεν φαίνεται να έχει συμβεί ακόμη– η γένεση της ευθύνης αυτής θα απαιτούσε, τουλάχιστον, να πληρούνται τρεις σωρευτικές προϋποθέσεις, που συνίστανται στο υποστατό της ζημίας, στην ύπαρξη αιτιώδους συνάφειας μεταξύ της ζημίας αυτής και της οικείας πράξης, καθώς και στον ασυνήθη και ειδικό χαρακτήρα της ζημίας.

9. Ενδιαφέρουσα είναι η ερμηνεία της «ασυνήθους και ειδικής ζημίας» –έννοιας παρεμφερούς προς αυτή της «ιδιαίτερης και σπουδαίας βλάβης»– στην οποία προέβη ο γενικός εισαγγελέας PoiaresMaduro, o οποίος πρότεινε τη διαμόρφωση καθεστώτος ευθύνης της Κοινότητας άνευ πταίσματος (“sansfaute”), διατυπώνοντας, στις προτάσεις του επί της υπόθεσης Fiamm, και τις προϋποθέσεις στοιχειοθέτησής της. Ο γενικός εισαγγελέας παρακίνησε το Δικαστήριο να κάνει ένα περαιτέρω βήμα, καθιερώνοντας την αρχή της άνευ πταίσματος ευθύνης της Κοινότητας και τη μετάβαση της σχετικής νομολογίας από το στάδιο του ενδεχομένου στο στάδιο της βεβαιότητας, από τη φάση των δισταγμών στη φάση των αποφάσεων. Οι σκέψεις του θα μπορούσαν να αποτελέσουν πηγή έμπνευσης για την ελληνική νομολογία, η οποία φαίνεται ότι υιοθετεί την προσέγγισή του επί της αρχής.

10. Κατά τον γενικό εισαγγελέα, η καθιέρωση της αρχής της άνευ πταίσματος ευθύνης της Κοινότητας, υπό την έννοια της έλλειψης παρανομίας της ζημιογόνου πράξης, θα μπορούσε να στηριχθεί στην αρχή της ισότητας των πολιτών ενώπιον των δημοσίων βαρών επί της οποίας το γαλλικό διοικητικό δίκαιο θεμελίωσε την ευθύνη από τη νομοθετική δράση. Ειδικότερα, επειδή κάθε δημόσια δραστηριότητα θεωρείται ότι ωφελεί το κοινωνικό σύνολο, είναι φυσικό οι πολίτες να φέρουν άνευ ανταλλάγματος τα βάρη που απορρέουν από αυτή. Εάν όμως, προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, οι δημόσιες αρχές προξενούν ιδιαιτέρως σοβαρή ζημία σε ορισμένα άτομα που την υφίστανται μόνα, προκαλείται ένα βάρος το οποίο αυτοί δεν είναι, κατ’ αρχήν, υποχρεωμένοι να φέρουν και για το οποίο πρέπει να αποζημιώνονται. Η αποζημίωση αυτή, η οποία βαρύνει το κοινωνικό σύνολο μέσω του φόρου, αποκαθιστά τη διαταραχθείσα ισότητα. Η ιδέα αυτή δεν απέχει πολύ από τη «Sonderopfertheorie» (θεωρία περί ιδιαίτερης θυσίας) του γερμανικού δικαίου, κατά την οποία τα άτομα τα οποία, λόγω νόμιμης επέμβασης των δημοσίων αρχών, υφίστανται «ειδική θυσία», δηλαδή ζημία που ισοδυναμεί με απαλλοτρίωση, δηλαδή στέρηση της ιδιοκτησίας. Υπό το πρίσμα αυτό, η αρχή της άνευ πταίσματος ευθύνης μπορεί να στηριχθεί ταυτόχρονα στη διατάραξη της ισότητας των πολιτών ενώπιον των δημοσίων βαρών και στην προστασία του θεμελιώδους δικαιώματος της ιδιοκτησίας. Επομένως οι μόνες ζημίες για τις οποίες η άνευ πταίσματος ευθύνη συνεπάγεται αποζημίωση είναι αυτές που έχουν ταυτόχρονα ασυνήθη και ειδικό χαρακτήρα [σημεία 62, 63 και 74 των προτάσεων στην υπόθεση Fiamm].

11. Ειδικότερα, όπως ακριβώς απολαύουν των πλεονεκτημάτων που απορρέουν από την οργάνωση της κοινωνικής ζωής και την επέμβαση των δημοσίων αρχών προς τον σκοπό αυτόν, όλοι οι ιδιώτες οφείλουν να φέρουν, άνευ ανταλλάγματος, και τα συνήθη μειονεκτήματα που απορρέουν από τις σχετικές ρυθμίσεις. Ακόμη και αν τα βάρη αυτά δεν πλήττουν ομοιόμορφα όλους τους πολίτες, δηλαδή είναι ασύμμετρα, δεν παρέχουν δικαίωμα αποζημίωσης και ο δικαστής δεν είναι σε θέση να αποκαταστήσει την τέλεια ισότητα. Δεν ισχύει το ίδιο όταν η δημόσια επέμβαση προξενεί ασυνήθη και ειδική ζημία. Η ασυνήθης ζημία είναι, κατ’ αρχάς, αυτή που υπερβαίνει τα όρια των οικονομικών κινδύνων που είναι σύμφυτοι με τις δραστηριότητες στον οικείο τομέα, δηλαδή που απορρέει από την πραγμάτωση κινδύνου τον οποίο το θύμα δεν μπορούσε ευλόγως να προβλέψει, κατά του οποίου δεν μπορούσε να ασφαλιστεί.

12. Περαιτέρω, η ζημία πρέπει να είναι σοβαρή, για να μπορεί να προσομοιασθεί με απαλλοτρίωση, η οποία, για λόγους προστασίας του δικαιώματος ιδιοκτησίας, πρέπει να αποκατασταθεί. Αυτό δεν σημαίνει ότι η ζημία πρέπει να ισοδυναμεί με πλήρη και οριστική στέρηση της ιδιοκτησίας, αλλά να συνεπάγεται αρκούντως σοβαρή προσβολή των συστατικών στοιχείων του δικαιώματος της ιδιοκτησίας (usus, fructus και abusus [χρήση, κάρπωση, εκμετάλλευση]). Επιπλέον, για να δημιουργήσει δικαίωμα για αποζημίωση, η ασυνήθης κατά την ανωτέρω έννοια ζημία πρέπει να εμφανίζει και ειδικό χαρακτήρα, δηλαδή να αφορά μικρό αριθμό ιδιωτών ή, ακριβέστερα, να θίγει ειδική κατηγορία επιχειρηματιών κατά τρόπο δυσανάλογο σε σχέση με τους άλλους επιχειρηματίες. Πράγματι μόνο στην περίπτωση αυτή θίγεται η ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών [σημείο 77 των προτάσεων στην υπόθεση Fiamm].

13. Με την ανωτέρω οριοθέτηση, οι προϋποθέσεις του ασυνήθους και του ειδικού χαρακτήρα της ζημίας είναι αρκούντως περιοριστικές, ώστε η δυνατότητα εφαρμογής της αρχής της ευθύνης από νόμιμες πράξεις δεν θίγει την πολιτική ελευθερία των θεσμικών οργάνων. Ο αριθμός εκείνων που μπορούν να προβάλουν ζημία που να πληροί τις προϋποθέσεις αυτές θα είναι πάντοτε πολύ περιορισμένος, οπότε το βάρος που μπορεί να συνεπάγεται για τον προϋπολογισμό της Ένωσης ενδεχόμενη αποζημίωση δεν μπορεί να αποτελέσει ανασταλτικό παράγοντα όσον αφορά τη συμπεριφορά των πολιτικών κοινοτικών οργάνων.

14. Τέλος, για τη στοιχειοθέτηση της ευθύνης της Ένωσης δεν χρειάζεται να απαιτηθεί και η συνδρομή της πρόσθετης προϋπόθεσης ότι η πράξη ή η συμπεριφορά που προξένησε τη ζημία δεν απέβλεπε στην εξυπηρέτηση γενικού οικονομικού συμφέροντος, υπό την έννοια ότι εάν η ζημιογόνος πράξη ή συμπεριφορά απέβλεπε στην εξυπηρέτηση του συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου και όχι στην ικανοποίηση συγκεκριμένων συμφερόντων, αποκλείεται αποκατάσταση της ζημίας. Πράγματι, η ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών και η προστασία του δικαιώματος της ιδιοκτησίας επιτάσσουν οι επιχειρηματίες που υπέστησαν ασυνήθη και ειδική ζημία να λαμβάνουν αποζημίωση έστω και αν το μέτρο που προξένησε την εν λόγω ζημία ελήφθη προς εξυπηρέτηση γενικού οικονομικού συμφέροντος. Μολονότι, στην απόφαση της Ολομέλειας, το Συμβούλιο της Επικρατείας φαίνεται ότι εστιάζει στον ασυνήθη χαρακτήρα της βλάβης υπό την έννοια που του προσέδωσε ο γενικός εισαγγελέας στις προτάσεις του για την υπόθεση Fiamm, το στοιχείο της ειδικότητας εξυπακούεται, διότι, στην αντίθετη περίπτωση, δεν θα επρόκειτο για θυσία ελαχίστων, οπότε δεν θα ετίθετο ζήτημα προσβολής της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών.

ΙΙΙ. Ευθύνη από ζημία που προκαλούν όργανα ενταγμένα στη δικαστική λειτουργία

15. Εμπνεόμενο από τη νομολογία Köbler και Traghetti, τo Συμβούλιο της Επικρατείας αναγνώρισε την αρχή της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου από ζημιογόνες αποφάσεις των δικαστικών οργάνων και έθεσε τις προϋποθέσεις θεμελίωσής της (Α). Όπως αναμενόταν, ισχυρή μειοψηφία υπογράμμισε τις δογματικές αντιρρήσεις και πρακτικές δυσχέρειες της αναγνώρισης της ως άνω αρχής (Β). Πάντως, μόνη η προσωπική ευθύνη των δικαστικών λειτουργών δεν αρκεί για να ικανοποιήσει ούτε τις επιταγές του ενωσιακού δικαίου ούτε αυτές του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος (Γ).

Α. Αναγνώριση της αποζημιωτικής ευθύνης και καθορισμός των προϋποθέσεων θεμελίωσής της

16. Η θεμελίωση της ευθύνης στις επιταγές του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος καταλήγει στην υποχρέωση του Κράτους να αποκαταστήσει τη ζημία ακόμη και όταν αυτή οφείλεται σε ζημιογόνο δράση των οργάνων που ειναι ενταγμένα στη δικαστική εξουσία. Η Ολομέλεια αναφέρεται στην προσωπική ευθύνη των δικαστικών λειτουργών κατά την άσκηση των καθηκόντων τους που καθιερώνει το ίδιο το Σύνταγμα στο άρθρο 99 και εντοπίζει τον σκοπό της στην προστασία του κύρους της δικαιοσύνης με ανάθεση σε ειδικό δικαστήριο του έργου διάγνωσης της ευθύνης αυτής. Στη συνέχεια, όμως, αποσυνδέει την προσωπική ευθύνη των δικαστικών λειτουργών από το διαφορετικό ζήτημα της στοιχειοθέτησης αντικειμενικής ευθύνης του ίδιου του Δημοσίου στην περίπτωση ζημιογόνων πράξεων των οργάνων της δικαστικής λειτουργίας κατ’εφαρμογή του άρθρου 105 του ΕισΝΑΚ, λαμβανομένης βεβαίως υπόψη της ιδιαίτερης φύσης των καθηκόντων και της αποστολής που το Σύνταγμα αναθέτει στα όργανα αυτά.

17. Ειδικότερα, χωρίς να αναφέρεται ρητώς στις αντίστοιχες κρίσεις του κοινοτικού δικαστή στις αποφάσεις Köbler και Traghetti, η Ολομέλεια αναγνωρίζει ότι η ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση από ζημιογόνες πράξεις δικαστικών οργάνων λόγω απλώς εσφαλμένης ερμηνείας του νόμου ή εσφαλμένης εκτίμησης των πραγμάτων από τον δικαστικό λειτουργό δεν είναι συμβατή με τη φύση του δικαστικού έργου, ως εκ της οποίας το Σύνταγμα εγγυάται στον δικαστή την προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία του. Λόγω ακριβώς της ιδιαίτερης φύσης του δικαστικού έργου [το ΔΕΚ κάνει λόγο για την «ιδιομορφία του δικαστικού λειτουργήματος», σκέψη 53 της απόφασης Köbler.], μόνο το πρόδηλο σφάλμα του δικαστικού λειτουργού επισύρει ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση. Κατά την πάγια μέχρι τώρα νομολογία, η διάταξη του άρθρου 105 του ΕισΝΑΚ, παρά την ευρεία διατύπωσή της και τη γενική αναφορά σε όργανα του Δημοσίου, δεν έχει εφαρμογή στις περιπτώσεις ζημίας από πράξεις των οργάνων της δικαστικής λειτουργίας. Το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος, όμως, δεν ανέχεται να παραμένουν αναποζημίωτες ζημίες που υφίστανται οι ιδιώτες από ενέργειες οποιουδήποτε κρατικού οργάνου. Επομένως, μέχρις ότου ο νομοθέτης ρυθμίσει ειδικά την ευθύνη του Δημοσίου από πράξεις δικαστικών οργάνων, θα πρέπει να εφαρμόζεται αναλόγως η διάταξη του άρθρου 105 του ΕισΝΑΚ (καίτοι δεν αναφέρεται ευθέως σε ζημιογόνες πράξεις οργάνων της δικαστικής εξουσίας), σε περίπτωση πρόκλησης ζημίας από πράξεις των οργάνων αυτών η οποία μπορεί να αποδοθεί σε πρόδηλο σφάλμα τους [έτσι και η μειοψηφήσασα άποψη του Αντιπροέδρου κ. Ράντου στην παραπεμπτική απόφαση ΣτΕ 2852/2012, σκέψη 5]. Ο πρόδηλος χαρακτήρας του σφάλματος της δικανικής κρίσης προκύπτει από τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της συγκεκριμένης περίπτωσης βάσει των οποίων η δικαστική πλάνη καθίσταται συγγνωστή ή ασύγγνωστη [σκέψη 6 της απόφασης ΣτΕ Ολ 1501/2014. Βλ. και απόφαση Köbler, σκέψεις 53-55. Κατά την ενωσιακή νομολογία, μεταξύ των στοιχείων που λαμβάνονται υπόψη για τη διαπίστωση της συνδρομής πρόδηλου σφάλματος του δικαστικού οργάνου είναι ο βαθμός σαφήνειας και ακρίβειας του παραβιασθέντος κανόνα, ο αυτοπροαίρετος χαρακτήρας της παραβίασης, ο συγγνωστός ή ασύγγνωστος χαρακτήρας της νομικής πλάνης, η ενδεχόμενη διατύπωση γνώμης ενός κοινοτικού οργάνου, καθώς και η μη συμμόρφωση του συγκεκριμένου δικαστηρίου προς την υποχρέωση του να υποβάλει προδικαστικό ερώτημα. Τα κριτήρια αυτά θα μπορούσαν, τηρουμένων των αναλογιών, να εφαρμοσθούν και για τον εντοπισμό προδήλου σφάλματος του δικαστικού λειτουργού κατά την ερμηνεία και εφαρμογή του εθνικού δικαίου. Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας Léger στις προτάσεις του στην υπόθεση Traghetti (σημεία 72 και 73), το κεντρικό κριτήριο γύρω από το οποίο συσπειρώνονται τα λοιπά κριτήρια είναι ο συγγνωστός ή ασύγγνωστος χαρακτήρας της πλάνης σε συνδυασμό με τη στάση που ακολουθεί το δικαστήριο ως προς την υποχρέωση προδικαστικής παραπομπής που υπέχει, η οποία συνάπτεται επίσης με τον βαθμό σαφήνειας και ακρίβειας του παραβιασθέντος κανόνα].

Β. Η άποψη της μειοψηφίας

18. Η άποψη της μειοψηφίας, εκφραζόμενη από δύο μέλη του Δικαστηρίου όσον αφορά την αναγνώριση της αρχής της ευθύνης του Δημοσίου από τη ζημιογόνο δραση των δικαστικών οργάνων και από δώδεκα όσον αφορά τις προϋποθέσεις θεμελίωσής της, είναι μεν εξαιρετικά τεκμηριωμένη, αποτυπώνει όμως συντηρητικές προσεγγίσεις, τυχόν δε υιοθέτησή της θα κατέληγε σε αστική ευθύνη δύο ταχυτήτων, δηλαδή αφενός μεν σε ευθύνη του Δημοσίου από αποφάσεις των ανώτατων δικαστηρίων που παραβιάζουν το ενωσιακό δίκαιο, αφετέρου δε αποκλειστικά σε προσωπική ευθύνη των δικαστικών λειτουργών σε άλλες περιπτώσεις κακοδικίας. Επισημαίνεται ότι η επιχειρηματολογία της μειοψηφούσας γνώμης απηχεί εν πολλοίς τις αντιρρήσεις που διατύπωσαν οι εκπρόσωποι των κρατών μελών στο πλαίσιο της υπόθεσης Köbler κατά της αναγνώρισης της ευθύνης από αναγόμενες σε αποφάσεις ανώτατων δικαστηρίων παραβιάσεις του κοινοτικού δικαίου.

19. Το βασικό επιχείρημα έγκειται στην αρχή του φυσικού δικαστή (άρθρο 8 του Συντάγματος) σε συνδυασμό με την οριστική αυθεντική επίλυση των αναφυομένων διαφορών από δικαιοδοτικά όργανα αντίστοιχα προς τη φύση τους σύμφωνα με την αρχή του δυισμού της δικαιοσύνης στην ελληνική συνταγματική τάξη (άρθρα 93, 94, 95, 98 του Συντάγματος). Η αναγνώριση υποχρέωσης αποζημίωσης εκ μέρους του Δημοσίου, κατ’εφαρμογή του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος, για τη ζημία που προκάλεσε η άσκηση των δικαστικών καθηκόντων έχει ως συνέπεια την άσκηση, από τον δικαστή της αγωγής αποζημίωσης, παρεμπίπτοντος ελέγχου της δικαιοδοτικής κρίσης του φυσικού δικαστή της υπόθεσης. Με άλλα λόγια, το ίδιο ζήτημα εξετάζεται, παρεμπιπτόντως έστω, από άλλο δικαστή και επιλύεται με νέα απόφαση που μπορεί να περιλαμβάνει διαφορετικές ή αντίθετες κρίσεις σε σχέση με την απόφαση που αποτέλεσε την αιτία της αποζημιωτικής διαφοράς, καθιστώντας έτσι μη αποτελεσματική την παρασχεθείσα έννομη προστασία από τον φυσικό δικαστή, κατά παράβαση των διατάξεων των άρθρων 8, 20 παρ. 1 και 25 παρ. 1 του Συντάγματος. Περαιτέρω, τα αρμόδια για την εκδίκαση αγωγών αποζημίωσης κατά του Δημοσίου διοικητικά πρωτοδικεία θα ελέγχουν παρεμπιπτόντως πράξεις, παραλείψεις ή εκτιμήσεις ποινικών δικαστηρίων ή οργάνων ενταγμένων στην απονομή της ποινικής δικαιοσύνης, ενώ ο συνταγματικός νομοθέτης θέσπισε ειδικές διατάξεις, όπως αυτές του άρθρου 7 παρ. 4, για την αποζημίωση όσων καταδικάσθηκαν ή στερήθηκαν άδικα ή παράνομα την προσωπική τους ελευθερία. Τέλος, κατά τη μειοψηφία, το ζήτημα της αποζημίωσης από παράνομες δικαστικές αποφάσεις επιλύεται συνταγματικά με την καθιέρωση της προσωπικής ευθύνης του δικαστικού λειτουργού, θεσμού που συνάδει προς τη λειτουργική και προσωπική του ανεξαρτησία.

20. Τα επιχειρήματα, πάντως, αυτά δεν είναι αναντίλεκτα. Έχουν ήδη αντικρουσθεί με την απόφαση Köbler και την παγιωθείσα σχετική νομολογία του ΔΕΚ/ΔΕΕ. Πράγματι, το βασικό επιχείρημα των κρατών μελών κατά της καθιέρωσης ευθύνης του Δημοσίου για αντιβαίνουσες στο κοινοτικό δίκαιο δικαστικές αποφάσεις συνίστατο στην επίκληση της αρχής του ουσιαστικού δεδικασμένου. Επιβάλλεται, συναφώς, η παρατήρηση ότι, χωρίς να παραγνωρίζεται η σημασία του ουσιαστικού δεδικασμένου για την ασφάλεια του δικαίου και τη σταθερότητα των εννόμων σχέσεων, δεν μπορεί να εξουδετερωθεί η επανορθωτική λειτουργία της αστικής ευθύνης του Δημοσίου σε περιπτώσεις προφανούς παραβίασης της αρχής της νομιμότητας εκ μέρους κρατικών οργάνων. Στις αμιγώς «εθνικές» περιπτώσεις θα μπορούσε ίσως να θεωρηθεί εύλογη η μέριμνα να μην καθίσταται εφικτή η έναρξη ενός «δεύτερου γύρου» αμφισβήτησης αμετάκλητων δικαστικών αποφάσεων μέσω της παροχής δευτερογενούς δικαστικής προστασίας στο πλαίσιο της δίκης σχετικά με τη θεμελίωση ή μη της αστικής ευθύνης. Επιβάλλεται, όμως, να τονισθεί η ιδιομορφία της αποζημιωτικής ευθύνης, ανεξαρτήτως της εμπλοκής ή όχι της κοινοτικής έννομης τάξης: εν προκειμένω στοιχειοθετείται αστική ευθύνη του Δημοσίου –και όχι δυνατότητα αναίρεσης της ουσιαστικής δικανικής κρίσης του εθνικού δικαστηρίου και ανατροπής του «δεδικασμένου» που παράγει η εκδοθείσα δικαστική απόφαση– για παράβαση που διέπραξε συγκεκριμένο κρατικό όργανο (ενταγμένο στη δικαστική λειτουργία) διατάξεων είτε μιας«άλλης», υπερέχουσαςέναντι της εθνικής, έννομης τάξης (της κοινοτικής) είτε και της εθνικής. Προσέτι, η δίκη, στο πλαίσιο της οποίας εκδικάζεται η αγωγή αποζημίωσης, δεν έχει ταυτόσημο αντικείμενο με αυτή κατά την οποία «διεπράχθη» η ζημιογόνος παραβίαση του κοινοτικού ή του εθνικού δικαίου, όπως επίσης συχνά δεν διεξάγεται μεταξύ των ίδιων διαδίκων, οπότε δεν θα συμπίπτουν οπωσδήποτε τα υποκειμενικά και αντικειμενικά όρια του δεδικασμένου των αποφάσεων των δύο δικών. Το κοινοτικό/ενωσιακό δίκαιο, αφενός, αλλά και ο κανόνας του άρθρου 4 παρ. 5 του ελληνικού Συντάγματος επιτάσσουν εν προκειμένω την ύπαρξη δυνατότητας αποζημίωσης του θιγόμενου από την παραβίαση ιδιώτη, όχι όμως και την εξαφάνιση της ζημιογόνου απόφασης του εθνικού δικαστηρίου, της οποίας η τυπική ισχύς δεν θίγεται.

Γ. Η σχέση της ευθύνης του Δημοσίου με την προσωπική ευθύνη των δικαστικών λειτουργών

21. Υπό το πρίσμα των προεκτεθέντων, είναι προφανές ότι το σύστημα της προσωπικής ευθύνης των δικαστικών οργάνων και οι κανόνες περί αγωγής κακοδικίας του ελληνικού δικαίου, όπως διαλαμβάνονται στον Ν. 693/1977 και ερμηνεύονται από το Ειδικό Δικαστήριο Αγωγών Κακοδικίας, δεν συνάδουν προς τις επιταγές του κοινοτικού δικαίου στον τομέα της ευθύνης των κρατών μελών λόγω καταλογιζόμενης σε ανώτατα εθνικά δικαστήρια παραβίασης του ενωσιακού δικαίου ούτε όμως και προς τον κανόνα του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος

Share on FacebookTweet about this on TwitterShare on LinkedInGoogle+Email to someone